Radny ma obowiązek pracy w radzie, jej komisjach i innych organach oraz instytucjach samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Obowiązek ten wprost wynika z brzmienia artykułu 24 ustawy samorządowej.
Niestety, żadne przepisy nie regulują problematyki dotyczącej łamania (czasami notorycznego) tego obowiązku. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do przypadków, w których rada gminy z własnej inicjatywy podejmowała działania mające na celu dyscyplinowanie niesumiennych radnych. Niestety, Sąd nie znalazł podstaw prawnych uzasadniających stosowanie przez radę gminy środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez radnych obowiązku uczestniczenia w pracach rady. Stąd też za bezprawne uznane zostały również działania polegające na zawiadamianiu mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego. Sąd wyszedł z założenia, że rada gminy jest organem kolegialnym gminy składającym się z radnych tworzących ten organ gminy na zasadach równości każdego z nich. W wyniku wyborów radny pozostaje w tym zespole reprezentantem mieszkańców, którzy go wybrali.
Pomiędzy radnym a radą gminy jako jej organem, a także pomiędzy radnymi a gminą nie istnieje natomiast stosunek prawny, którego cechą miałoby być podporządkowanie radnego radzie lub gminie o charakterze podporządkowania służbowego. Wniosku takiego nie można zwłaszcza wyprowadzać z zasady większości przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy, o której mowa w art. 14 ustawy. Przepis ten może być rozumiany tylko w ten sposób, że wola większości przesądza o podjęciu określonej uchwały, która może wiązać określonych w niej adresatów, w tym także radnych, którzy oddali głos przeciwny. Skutki prawne tak podjętej uchwały nie mogą natomiast wykraczać poza granice określone ustawami, a zwłaszcza nie mogą ograniczać praw radnych jako reprezentantów wyborców ani ustanawiać sankcji, które nie zostały określone w ordynacji wyborczej do rad gmin bądź ustawie samorządowej[1].
Podobnie, w materii odpowiedzialności politycznej radnego ani ordynacja wyborcza, ani ustawa o samorządzie terytorialnym nie stanowią o możliwości odwołania poszczególnego radnego przez wyborców bądź wyrażania radnemu w innej formie utraty zaufania mieszkańców. Jest to o tyle niezrozumiałe, że art. 13 ust 3 ustawy samorządowej przed jej nowelizacją dopuszczał odwołanie rady gminy w jej pełnym składzie przez mieszkańców w drodze referendum. Nowelizacja ustawy samorządowej uchyliła art. 13, a możliwość odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przeniesiona została do ustawy o referendum lokalnym z 2000 r.[2]
Jednakże przepisy zawarte w Rozdziale 5 ustawy nie dopuszczają możliwości referendum w sprawie odebrania mandatu radnemu, który utracił zaufanie swych wyborców bądź też w inny sposób sprzeniewierzył się składanemu ślubowaniu. Jednocześnie ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików[3] w art. 190 nakłada na radę gminy obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jedynie na skutek:
1) zrzeczenia się mandatu,
2) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów bądź
3) prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne.
Powyższe rozwiązania są naturalną konsekwencją zasady, o której pisałam w I rozdziale pracy, tj. zasady nieodpowiedzialności poszczególnych radnych przed wyborcami.
Brak w ustawodawstwie samorządowym przepisów o charakterze dyscyplinującym, zakładających odpowiedzialność radnego w przypadku niewykonywania obowiązków wynikających z mandatu wydaje się o tyle istotny, że istnieje obiektywne społeczne zapotrzebowanie na taką regulację. Warto podkreślić, że rada dysponuje środkiem prawnym mogącym dyscyplinować prace radnych. Możliwość taką daje ust. 4 art. 25 ustawy samorządowej, wydaje się jednak, że rzadko w praktyce stosowany, skoro w tej sprawie musiała zająć stanowisko Regionalna Izba Obrachunkowa.
Faktycznie przysługująca radnym dieta ma stanowić rekompensatę utraconego przez nich wynagrodzenia. Jednak brak zasad ustalenia wysokości diet i związana z tym duża dowolność powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od udziału radnego w pracach organów miasta, co jest sprzeczne z uregulowaniami art. 25 ust. 4 w związku z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalając dietę w formie miesięcznego ryczałtu, w sposób nie budzący wątpliwości, rada powinna określić zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego oraz radnych pełniących określone funkcje w organach i na sesjach Rady oraz na posiedzeniach komisji i ewentualnie w innych pracach. Zasady te dotyczą również radnych będących nieetatowymi członkami rady, którzy także mają obowiązek brać udział w pracach organów rady[4].
[ciąg dalszy tej pracy magisterskiej nastąpi]
[1] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 1995 r. SA/Wr 2515/95 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Nr 1 z 1996 r. str. 13
[2] Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. (Dz. U. Nr 88 poz. 985 z dnia 20 października 2000 r.)
[3] Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.(Dz. U. Nr 95, poz. 602 z dnia 27 lipca 1998 r.)
[4] Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 2 sierpnia 1999 r. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Nr 4 z 1999 r. str. 132