W pierwszym rozdziale pracy, Radny jako przedstawiciel społeczności lokalnej, po krótkim zarysie historycznym, przechodzę do warunków jakie muszą zostać spełnione przez kandydatów na radnych. Status radnego wyznaczony jest w pierwszym rzędzie przez charakter mandatu uzyskiwanego w drodze wyborów. Do maja b.r. nie było jednomyślności co do charakteru mandatu radnego gminnego. Uważałam za istotne ukazać różnice między mandatem związanym i wolnym. W tej części pracy przedstawiam swoje wątpliwości dotyczące jednoznacznego określenia charakteru mandatu radnego w gminie.
Z charakterem mandatu przedstawicielskiego bezpośredni związek mają przepisy normujące okoliczności w jakich może dojść do jego utraty. W dalszej części rozdziału pierwszego omawiam sytuację radnego, który sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu i popełnił przestępstwo. Próbuję odpowiedzieć na pytanie, czy polskie przepisy nie są zbyt liberalne w takich sytuacjach.
Niniejsze opracowanie ma na celu ustalenie, czy regulacje ustawowe obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności radnego spełniają postulat korelacji. Jednocześnie przy dokonywaniu oceny naszego prawodawstwa należy mieć na względzie kryterium zgodności rozwiązań wewnętrznych z ratyfikowaną przez Polskę Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego.
Analizie zostaną poddane podstawowe akty prawne określające status radnego, a mianowicie: ustawa samorządowa, ordynacja wyborcza do rad gmin oraz tzw. ustawa antykorupcyjna. Warto przy tym pamiętać, że sytuacja radnego ulega skonkretyzowaniu na gruncie przepisów gminnych – statutów gmin i regulaminów rad gminnych.
W drugim rozdziale, Zadania i obowiązki radnego, zastanawiam się nad konsekwencjami wynikającymi z treści przepisów o działaniu dla dobra wspólnoty samorządowej i obowiązku udziału w pracach gminy. Status prawny radnego w dużym stopniu uzależniony jest od jego pozycji wewnątrz rady, stąd t eż w pierwszym podrozdziale przedstawiam dyskusję jaka mam miejsce w judykaturze na temat uczestnictwa radnego w komisjach powoływanych do życia przez samorządy terytorialne.
W dalszej części drugiego rozdziału analizuję przepisy mające fundamentalne znaczenie dla obrazu każdego praworządnego państwa. Zmiany wprowadzone w ustawie o samorządzie terytorialnym w 1995 r. miały unormować i ucywilizować prowadzenie działalności gospodarczej przez radnych. Zadaniem tzw. ustawy antykorupcyjnej z 1997 r. było wzmocnienie przepisów ustawy gminnej. Tę część pracy uważam za istotną o tyle, że od etyki radnych uzależnione jest zaufanie obywateli do Państwa. Przepisy antykorupcyjne mają do spełnienia bardzo ważną rolę społeczną. Od ich efektywności uzależniona jest aktywność polityczna całego społeczeństwa.
Przepisy antykorupcyjne omawiane w drugim rozdziale pracy nie byłyby w stanie spełnić swej roli gdyby obok nich nie funkcjonowały instytucje prawne, które gwarantowałyby radnym utrzymanie statusu zawodowego po zakończeniu kadencji. Rolę taką spełniają te rozwiązania ustawowe, które omawiam w trzecim rozdziale pracy, Uprawnienia radnych. Omawiana w tym rozdziale Europejska Karta Samorządu Terytorialnego nakłada na sygnatariuszy Karty obowiązek zagwarantowania radnym swobodnego wykonywania uprawnień. Te gwarancje to przede wszystkim szczególna ochrona stosunku pracy w jakim pozostaje radny oraz ochrona prawna przysługująca funkcjonariuszom publicznym. Obok tych w rozdziale trzecim ustosunkowuję się do przepisów regulujących prawo radnego do dostępu informacji. Sprawa jawności działania władz publicznych w gminie coraz częściej staje się przedmiotem zainteresowania nie tylko społeczeństwa, ale również judykatury. Dostęp do dokumentów urzędowych gminy, w tym do akt dokumentujących działalność zarządu powinien mieć każdy radny. Czy uprawnienie to powinno podlegać ograniczeniom, a jeśli tak, to jak daleko idącym? Próbuję odpowiedzieć na to pytanie w tym właśnie rozdziale.
Polską demokrację, budowaną na zrębach systemu socjalistycznego, cechuje stosunkowo niska wiara w działanie mechanizmów demokratycznych. Często sceptycyzm społeczny znajduje usprawiedliwienie w doniesieniach środków masowego przekazu o nagannych incydentach, w których uczestniczą osoby zaufania publicznego. Radni wybierani na naszych przedstawicieli nie zawsze spełniają pokładane w nich oczekiwania. Często odpowiedzialność za to ponoszą sami wyborcy, którzy zaniechali należytej weryfikacji kandydata w czasie kampanii wyborczej. Działalność radnych sprzeczna z prawem nie jest jednak immanentna dla młodych demokracji stąd też w warunkach polskich należy mówić raczej o zjawiskach incydentalnych niż patologicznych. Istnienie szczególnych przepisów prawnych gwarantujących radnym pewne przywileje implikuje jednocześnie istnienie przepisów sankcjonujących w sposób szczególny te ich działania, które są sprzeczne z prawem.
Tej problematyce poświęcam czwarty rozdział pracy zatytułowany Odpowiedzialność polityczna i prawna radnych. Próbuję w nim znaleźć odpowiedź na pytanie, czy w ogóle istnieje coś takiego jak odpowiedzialność polityczna radnego oraz analizuję przepisy prawa karnego i cywilnego dotyczące funkcjonariuszy publicznych.
Piśmiennictwo dotyczące samorządów terytorialnych jest bardzo bogate. W minionym dziesięcioleciu ukazało się wiele pozycji dotyczących zarówno samorządów gminnych jak też samorządu powiatowego i wojewódzkiego. W tym licznym piśmiennictwie nie natrafiłam jednak na monografię dotyczącą wyłącznie radnych. Wydawnictwa zwarte, do których miałam dostęp w głównej mierze poświęcone były funkcjonowaniu samorządów i ich organów, ich działalności uchwałodawczej i wykonawczej i w zasadzie nie poświęcały radnym tworzącym te organy wyjątkowej uwagi. Stąd też przy opracowywaniu tematu opierałam się w szczególności na aktach prawnych i orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten sposób gromadzenia materiałów do pracy w dużym stopniu został wymuszony dynamicznie zmieniającym się prawem, za którym nie nadążają podręczniki akademickie. W przypadku samorządu terytorialnego ostatnia zmiana przepisów istotna dla tematu mojej pracy miała miejsce w drugim kwartale bieżącego roku.
W pracy starałam się skoncentrować tylko na tych zagadnieniach, które decydują o kształcie statusu prawnego radnych, co siłą rzeczy ograniczyło bogatą problematykę związaną z działalnością radnych.
Mam nadzieję, że moja praca będzie w stanie udzielić odpowiedzi na podstawowe pytania tym wszystkim, w ręce których trafi, i którzy będą zainteresowani statusem prawnym radnych w obecnym kształcie samorządów.