1.1.5. Powstanie Unii Europejskiej
Wkrótce później miały miejsce gwałtowne zmiany na płaszczyźnie międzynarodowej. Nastąpił upadek muru berlińskiego, doszło do zjednoczenia Niemiec. W krajach członkowskich nastał przychylniejszy klimat dla pogłębienia współpracy w ramach wspólnej organizacji. Doprowadziło to do podpisania 7 lutego 1992 w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej. Podpisanie Traktatu poprzedzone było długimi i żmudnymi negocjacjami. Za datę ich rozpoczęcia można uznać Konferencję Międzyrządową w Rzymie, rozpoczętą w grudniu 1990 roku. Trzeba pamiętać, że Traktat jest efektem kompromisu między państwami członkowskimi i efektem całego procesu integracji europejskiej zapoczątkowanego przez Traktat Paryski o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali.
Traktat, choć również daleki jest od ustanowienia ponadnarodowego europejskiego państwa federalnego, jest dużym krokiem w kierunku zjednoczonej Europy. Traktat wywołał pewne rozczarowanie tzw. Euroentuzjastów, a z drugiej strony opór sceptyków. Jego ratyfikacja przebiegała bardzo opornie w państwach członkowskich. W Wielkiej Brytanii, gdzie nie przeprowadzano referendum Traktat spotkał się z silną opozycją w Izbie Gmin, a nawet wytoczono sądowy proces, w którym próbowano wykazać, że ratyfikacja jest czynem nielegalnym. We Francji za ratyfikacją opowiedziała się jedynie znikoma większość obywateli (51,5 % głosów za). W Niemczech ratyfikowano go dopiero po pozytywnym orzeczeniu tamtejszego Trybunału Konstytucyjnego. Największy opór dano Traktatowi w Danii, gdzie obywatele zgodzili się na jego ratyfikację dopiero po wywalczeniu pewnych wyjątków dla ich kraju.
Traktat z Maastricht ustanowił Unię Europejską. Opiera się ona na trzech filarach: pierwszym są dotychczasowe Wspólnoty Europejskie, drugi stanowi Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa – w której uprawnienia instytucji Unii są bardzo ograniczone, natomiast trzeci filar stanowi Wspólna Polityka Spraw Wewnętrznych i Wymiar Sprawiedliwości, gdzie Unia raczej koordynuje działania Państw Członkowskich niż posiada własne kompetencje. Traktat wprowadził obywatelstwo europejskie oraz określił zasady będące podstawą, na której opiera się Unia Europejska – wymieniono tu demokrację, poszanowanie praw człowieka, solidarność, wolności obywatelskie i gospodarcze.
Traktat z Maastricht nie zlikwidował słabości instytucji Unii Europejskiej. Organy Wspólnot tworzone z myślą o związku sześciu państw, obecnie muszą „obsługiwać” twór składający się z 15 państw o znacznie szerszych niż to pierwotnie zakładano kompetencjach. Konieczne stały się także pewne uzupełnienia do Traktatu o Unii Europejskiej. Kolejnym etapem rozwoju Unii Europejskiej jest Traktat Amsterdamski z 1997 roku (wszedł w życie w maju 1999 roku). Traktat Amsterdamski zwiększył uprawnienia Parlamentu Europejskiego, uprościł procedurę podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej, zdecydowanie zwiększył kompetencje Unii w zakresie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, a także Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Traktat Amsterdamski podkreślił respektowanie przez Unię praw fundamentalnych określonych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 roku (stroną konwencji są jednak Państwa Członkowskie a nie Unia Europejska), zobowiązał również Unię do przestrzegania i promowania tych zasad.
Maastricht jako zmiana skali i sposobu działania wspólnoty
Traktat z Maastricht był przełomem nie dlatego, że zastąpił wcześniejsze wspólnoty zupełnie nową organizacją, lecz dlatego, że połączył dorobek gospodarczy z wyraźnie szerszą ambicją polityczną. Dotychczasowe mechanizmy wspólnego rynku znalazły się w strukturze Unii Europejskiej obok współpracy w polityce zagranicznej, bezpieczeństwie oraz sprawach wewnętrznych. Konstrukcja filarowa odzwierciedlała brak zgody na jednakowy poziom ponadnarodowości we wszystkich dziedzinach. W sprawach gospodarczych państwa zaakceptowały daleko rozwinięte instytucje i prawo wspólnotowe, natomiast w obszarach bezpośrednio związanych z suwerennością zachowały większą kontrolę międzyrządową.
Takie rozwiązanie było kompromisem umożliwiającym wspólne działanie bez przesądzania o przyszłym ustroju Europy. Zwolennicy federacji mogli traktować Unię jako etap dalszego zbliżenia, a rządy przywiązane do samodzielności państw uzyskiwały gwarancję, że nie każda decyzja będzie podejmowana według tych samych ponadnarodowych reguł. Ceną była złożoność. Obywatelowi trudno było ustalić, która instytucja odpowiada za określoną politykę, a różne procedury utrudniały ocenę skuteczności oraz demokratycznej odpowiedzialności. Maastricht rozszerzyło zatem pole współpracy, ale jednocześnie uczyniło system bardziej wymagającym organizacyjnie.
Szczególnie doniosły był projekt unii gospodarczej i walutowej. Wspólny rynek oparty na swobodnym przepływie kapitału i towarów pozostawał narażony na skutki wahań kursowych oraz nieskoordynowanych decyzji gospodarczych. Plan wspólnej waluty miał ograniczyć te bariery i zwiększyć przewidywalność wymiany. Wymagał jednak kryteriów zbliżających sytuację finansową państw, etapowego przygotowania oraz instytucji prowadzącej wspólną politykę pieniężną. Oznaczało to, że integracja wkraczała w dziedzinę wcześniej uznawaną za jeden z podstawowych atrybutów państwa.
Równie ważne było ustanowienie obywatelstwa Unii. Nie zastępowało ono obywatelstwa krajowego, lecz uzupełniało je o prawa związane z przynależnością do wspólnoty europejskiej. W ten sposób integracja przestawała dotyczyć wyłącznie rządów, przedsiębiorstw i wymiany handlowej. Jej podmiotem stawał się człowiek przemieszczający się, mieszkający lub uczestniczący w życiu publicznym poza własnym państwem. Powstawała dodatkowa więź prawna, która podkreślała, że korzyści i obowiązki wynikające z Unii odnoszą się bezpośrednio do jej mieszkańców.
Zmianom towarzyszyło wzmacnianie Parlamentu Europejskiego i rozwijanie procedur, w których uczestniczył on w stanowieniu prawa. Była to odpowiedź na rosnący zakres decyzji podejmowanych na poziomie europejskim. Jeżeli wspólne regulacje wpływały na coraz więcej obszarów życia, potrzebna była instytucja wybierana bezpośrednio i zdolna do kontrolowania organów wykonawczych. Nie usuwało to sporów o deficyt demokratyczny, ponieważ istotną rolę nadal odgrywały rządy w Radzie, a kompetencje były rozdzielone między wiele podmiotów. Powstał jednak model, w którym legitymacja pochodziła równocześnie od państw oraz obywateli.
Ratyfikacyjne trudności pokazały granice integracji prowadzonej głównie przez elity polityczne. Negocjacyjny kompromis nie gwarantował społecznej akceptacji, zwłaszcza gdy traktat był obszerny, skomplikowany i dotyczył spraw kojarzonych z narodową niezależnością. Referenda, debaty parlamentarne i kontrola konstytucyjna ujawniły rozbieżność między europejskim celem a krajowymi obawami. Wyjątki uzyskiwane przez niektóre państwa stały się narzędziem pozwalającym zachować wspólny kierunek przy różnym tempie uczestnictwa. Zarazem potwierdziły, że pogłębienie współpracy musi uwzględniać pluralizm tradycji ustrojowych i opinii publicznej.
Traktat amsterdamski można odczytywać jako próbę skorygowania części niedoskonałości ujawnionych po Maastricht. Wzrost kompetencji Parlamentu, zmiany w procedurach decyzyjnych oraz rozwój współpracy w sprawach wewnętrznych miały zwiększyć zarówno skuteczność, jak i kontrolę nad Unią. Szczególnego znaczenia nabrała ochrona praw podstawowych. Wspólnota nie mogła ograniczać się do zapewnienia swobód gospodarczych, skoro jej działania dotyczyły również bezpieczeństwa, wymiaru sprawiedliwości oraz statusu obywateli.
Zmiany instytucjonalne były także przygotowaniem do przyszłych rozszerzeń. Organy zaprojektowane dla sześciu państw działały już w znacznie większym gronie, a dalszy wzrost liczby członków wymagał nowych zasad reprezentacji, głosowania i podziału odpowiedzialności. Każde rozszerzenie zwiększało różnorodność interesów i doświadczeń, ale zarazem potwierdzało atrakcyjność projektu. Z tego powodu reforma instytucji nie była technicznym dodatkiem do integracji. Decydowała o tym, czy wspólnota zachowa zdolność do podejmowania decyzji bez utraty równowagi między państwami dużymi i małymi.
Znaczenie Maastricht polega ostatecznie na zmianie charakteru całego przedsięwzięcia. Integracja gospodarcza pozostała jego rdzeniem, lecz została połączona z obywatelstwem, koordynacją polityczną i perspektywą wspólnej waluty. Powstał porządek wielopoziomowy, w którym kompetencje nie należały wyłącznie do jednego centrum. Państwa, instytucje europejskie i obywatele uczestniczyli w nim na odmiennych zasadach. Ta konstrukcja umożliwiała dalszy rozwój, ale wymagała stałego wyjaśniania, kto podejmuje decyzje, w jakim trybie i przed kim ponosi za nie odpowiedzialność.
W tym układzie szczególnego znaczenia nabrała zasada subsydiarności. Miała porządkować relacje między różnymi poziomami władzy i przeciwdziałać przekazywaniu zadań na szczebel europejski bez wyraźnej potrzeby. Problem powinien być rozwiązywany możliwie blisko obywatela, a działanie Unii było uzasadnione wtedy, gdy skala lub skutki sprawy przekraczały możliwości pojedynczego państwa. Zasada ta nie dawała mechanicznej odpowiedzi na każdy spór kompetencyjny, lecz tworzyła kryterium oceny, czy wspólne rozwiązanie zapewnia rzeczywistą wartość dodaną.
Dla regionów i samorządów miało to wymiar praktyczny. Coraz więcej decyzji europejskich dotyczyło rozwoju terytorialnego, transportu, środowiska, zatrudnienia i usług publicznych, czyli dziedzin wykonywanych często poniżej poziomu centralnego. Pogłębienie integracji zwiększało zatem potrzebę konsultowania władz regionalnych oraz uwzględniania różnic między obszarami. Instytucjonalna ewolucja Unii nie sprowadzała się do relacji między Brukselą a stolicami państw. Obejmowała także poszukiwanie miejsca dla wspólnot lokalnych, które wdrażały znaczną część wspólnych polityk i najwcześniej obserwowały ich skutki.
Maastricht wyznaczyło więc program dalszych sporów, a nie ich ostateczne rozstrzygnięcie. Pytania o granice wspólnej polityki, tempo integracji, odpowiedzialność instytucji i rolę obywateli powracały przy następnych reformach. Traktat nadał im jednak wspólne ramy. Od tej chwili rozwój Unii oceniano już nie tylko przez wielkość rynku, lecz także przez jakość jej ustroju i zdolność godzenia różnych poziomów władzy.