1.1.4. Pogłębienie integracji w ramach Wspólnot Europejskich.
Mimo początkowych sukcesów Wspólnot Europejskich, główny cel ich powstania czyli stworzenie Europejskiego Jednolitego Rynku był daleki od realizacji. Kryzysy gospodarcze lat 70-ych a zwłaszcza tzw. kryzys paliwowy, którego przyczyną był gwałtowny wzrost cen ropy naftowej, spowodowały w niektórych państwach Wspólnot chęć powrotu do protekcjonistycznego chronienia swych gospodarek. Po pewnym czasie od podpisania Traktatów Rzymskich widoczne stały się ograniczenia państw narodowych co ostudziło nieco zapały euroentuzjastów. Zahamowanie rozwoju Wspólnego Rynku, brak reform instytucji Wspólnot przy wzrastającej liczbie państw członkowskich powodował zwiększającą się niewydolność instytucji europejskich. Konieczne stały się zmiany.
Jeszcze w latach 70-ych przedstawiono tzw. Raport Tindemansa, zwany tak od nazwiska jego autora – premiera Belgii. Raport zakładał stopniowy postęp w kierunku Unii Europejskiej opartej na istniejących strukturach trzech Wspólnot. Proponowano także ściślejszą współpracę Państw Członkowskich w dziedzinie polityki zagranicznej i spraw wewnętrznych. Raport przedstawiał też koncepcję zróżnicowania postępów integracji między poszczególnymi państwami – część krajów miała szybciej przyjmować niektóre rozwiązania, bez względu na opór państw mniej zdeterminowanych w dążeniu do Unii Europejskiej (koncepcja „pociągów o różnej prędkości”). Raport Tindemansa nie przyniósł spodziewanych rezultatów. Kolejną propozycją zreformowania Wspólnot był Raport Komitetu Trzech Mędrców. Raport przestawiony w październiku 1979 roku przedstawiał zaniedbania Wspólnot, wskazywał na niedociągnięcia instytucji Wspólnot, odrzucał koncepcje „pociągów o różnych prędkościach” i apelował do Państw Członkowskich o poczucie solidarności.
Impuls do pogłębienia integracji europejskiej w ramach Wspólnot często wychodził z ich instytucji. Szczególnie zasłużone dla dalszego zjednoczenia kontynentu są: Komisja Europejska, skąd wychodziły projekty dotyczące pogłębienia integracji oraz Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który w swych orzeczeniach zdefiniował między innymi zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa stanowionego w ramach Wspólnot Europejskich.
Ważną instytucją w ramach Wspólnot Europejskich stał się Parlament Europejski, wywodzący się ze Zgromadzenia Parlamentarnego przewidzianego w Traktacie EWWiS. Od 1979 roku, w którym odbyły się pierwsze bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego zyskuje on na znaczeniu w strukturach europejskich. Parlament w 1984 roku przedstawił projekt „Konstytucji Unii Europejskiej”. Powyższy dokument wskrzesił ideę europejskiego państwa federalnego, choć podkreślał uzależnienie przyszłej Unii od Państw Członkowskich. Projekt zwiększał także znacznie uprawnienia samego Parlamentu.
Choć reakcje na projekt były w poszczególnych krajach były bardzo zróżnicowane (pozytywnie odniosły się do niego m. in. Parlamenty Francji i RFN, natomiast odrzucił go Parlament Duński), stanowił on poważny impuls do prac nad pogłębieniem integracji. Rada Europejska (zebranie szefów państw i rządów Państw Członkowskich) na szczycie w Fontainebleau powołała dwa komitety w celu opracowania reformy Wspólnot; pierwszy do spraw reformy instytucjonalnej, drugi dla „Europy narodów”. Efektem prac obu komitetów było zwołanie Konferencji Międzyrządowej w celu rewizji traktatów, która z kolei opracowała poprawki do traktatów założycielskich później nazwane Jednolitym Aktem Europejskim.
Jednolity Akt Europejski (JAE) był ważnym krokiem w kierunku Unii Europejskiej, choć pozostawał daleko za zmianami proponowanymi przez Parlament Europejski. Formalnie połączył trzy Wspólnoty (które zachowały jednak własną podmiotowość prawną) w jedną Wspólnotę Europejską. Ustanowił nowe procedury ustawodawcze dające większe uprawnienia Parlamentowi Europejskiemu. Ograniczył podejmowanie decyzji w Radzie Wspólnot Europejskich (obecnie nazywanej Radą Unii Europejskiej) w sposób jednomyślny na rzecz głosowania większościowego. Wprowadzał do traktatowego porządku prawnego Radę Europejską (spotkanie szefów państw i rządów Państw Członkowskich). Przede wszystkim wyznaczył kierunek dalszego rozwoju integracji z Unią Europejską i Europejską Unią Gospodarczą i Walutową. Zgodnie z JAE Jednolity Rynek Europejski miał powstać do 31 grudnia 1992 roku.
Dlaczego wspólny rynek wymagał coraz głębszej współpracy
Utworzenie wspólnego rynku początkowo kojarzono przede wszystkim z likwidacją ceł i ograniczeń ilościowych w handlu. Szybko okazało się jednak, że swobodna wymiana nie zależy wyłącznie od opłat pobieranych na granicy. Przedsiębiorca nadal napotykał odmienne normy techniczne, procedury administracyjne, zasady zamówień publicznych oraz wymagania dotyczące dopuszczania produktów do obrotu. Nawet po zniesieniu taryf krajowe regulacje mogły chronić lokalny rynek równie skutecznie jak cło. Współpraca gospodarcza musiała więc objąć uzgadnianie przepisów, wzajemne uznawanie standardów i tworzenie mechanizmów kontrolujących stosowanie wspólnych zasad.
Zmiana ta miała konsekwencje instytucjonalne. Im więcej spraw regulowano wspólnie, tym trudniej było opierać wszystkie decyzje na jednomyślności. Prawo weta chroniło państwo przed rozwiązaniem, którego nie akceptowało, ale jednocześnie pozwalało pojedynczemu rządowi zatrzymać reformę potrzebną pozostałym uczestnikom. Rozszerzanie głosowania większościowego służyło zatem sprawności, lecz wymagało zabezpieczeń dla interesów krajowych oraz jasnego określenia, które kompetencje powierzono Wspólnocie. Integracja stała się procesem poszukiwania równowagi między zdolnością do działania a zgodą państw na wspólne rozstrzygnięcia.
Ważnym czynnikiem pogłębiania współpracy było także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Samo podpisanie traktatu nie gwarantowało bowiem, że jego postanowienia będą stosowane podobnie we wszystkich krajach. Zasady pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego wzmacniały jednolitość systemu. Obywatel lub przedsiębiorstwo mogli oczekiwać, że przyznane im uprawnienia nie pozostaną jedynie obietnicą zależną od późniejszej decyzji administracji krajowej. Wspólny rynek zyskiwał w ten sposób wymiar prawny, a nie tylko polityczny.
Jednocześnie rosło znaczenie legitymacji demokratycznej. Poszerzanie kompetencji organów europejskich rodziło pytanie, kto kontroluje decyzje wpływające na codzienne życie mieszkańców. Bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego i stopniowe zwiększanie jego uprawnień stanowiły odpowiedź na ten problem. Parlament nie zastępował parlamentów narodowych, lecz dodawał europejski poziom reprezentacji. Rozwój wspólnego rynku wymagał zatem nie tylko sprawnej administracji, ale również procedur, dzięki którym różne interesy społeczne mogły być ujawniane, negocjowane i publicznie oceniane.
Kryzysy lat siedemdziesiątych pokazały natomiast, że integracja nie rozwija się w sposób liniowy. Gdy pogarszała się sytuacja gospodarcza, rządy częściej sięgały po instrumenty chroniące własne przedsiębiorstwa i miejsca pracy. W takich warunkach wspólne reguły bywały odbierane jako ograniczenie możliwości reagowania. Raporty i projekty reform nie przynosiły natychmiastowego przełomu, ale porządkowały diagnozę: większa liczba członków, rozbudowane zadania i powolne procedury tworzyły system coraz trudniejszy do zarządzania. Zastój ujawnił, że dotychczasowe osiągnięcia mogą być trwałe tylko wtedy, gdy instytucje potrafią dostosować się do nowych warunków.
Jednolity Akt Europejski połączył cel gospodarczy z reformą sposobu podejmowania decyzji. Wyznaczenie konkretnego terminu ukończenia rynku mobilizowało administracje i przedsiębiorców, a zmienione procedury ułatwiały przyjmowanie potrzebnych aktów prawnych. Jednolity rynek oznaczał już nie tylko swobodę handlu towarami. Jego logika obejmowała także przepływ osób, usług i kapitału, co wpływało na rynek pracy, inwestycje, kwalifikacje zawodowe i politykę społeczną. Korzyści miały wynikać ze wzrostu konkurencji i większej skali działania, ale pojawiała się również potrzeba łagodzenia nierówności między regionami o odmiennym poziomie rozwoju.
Pogłębianie integracji nie było więc prostym rozszerzaniem katalogu wspólnych zadań. Każdy kolejny etap tworzył zależności, które ujawniały potrzebę działania w następnych dziedzinach. Swobodny handel wymagał wspólnych standardów, standardy wymagały skutecznego prawa, prawo wymagało sądowej ochrony, a rosnąca władza instytucji wymagała politycznej odpowiedzialności. W ten sposób projekt ekonomiczny stopniowo nabierał cech szerszej wspólnoty, choć państwa nadal zachowywały zasadniczą rolę w wyznaczaniu jej kierunku.
Rozszerzenia dodatkowo zmieniały charakter wspólnego rynku. Przyjmowanie państw o odmiennej strukturze gospodarki, poziomie dochodów i tradycji administracyjnej zwiększało jego potencjał, lecz utrudniało osiąganie porozumienia. Reguły musiały być wystarczająco jednolite, aby zapobiegać dyskryminacji, a zarazem elastyczne na tyle, by uwzględniać realne możliwości nowych członków. Okresy przejściowe pozwalały rozłożyć koszty dostosowania w czasie. Polityka regionalna i instrumenty wspierające słabsze obszary pomagały natomiast ograniczać ryzyko, że korzyści z otwarcia rynku skoncentrują się wyłącznie w najlepiej rozwiniętych centrach.
Współpraca nabierała przez to wymiaru solidarnościowego. Państwa nie tylko znosiły przeszkody w wymianie, lecz także uznawały, że funkcjonowanie jednej przestrzeni gospodarczej tworzy wspólną odpowiedzialność za skutki zmian. Modernizacja infrastruktury, poprawa kwalifikacji pracowników i pomoc regionom przechodzącym restrukturyzację ułatwiały uczestnictwo w konkurencji. Bez takich działań jednolity rynek mógłby pogłębiać różnice i osłabiać społeczne poparcie dla integracji.
W tym sensie przejście od wspólnego rynku do pogłębionej współpracy wynikało zarówno z sukcesów, jak i z napięć. Sukces zwiększał liczbę transakcji i kontaktów, przez co ujawniał nowe przeszkody wymagające wspólnych rozwiązań. Napięcia przypominały, że państwa i regiony ponoszą odmienne koszty dostosowania. Trwałość projektu zależała od umiejętności łączenia otwartości gospodarczej, sprawnych instytucji, demokratycznej kontroli oraz mechanizmów wyrównujących szanse uczestników.
Ostatecznie jednolity rynek stał się zarazem narzędziem i sprawdzianem integracji. Pokazywał korzyści wynikające ze wspólnego działania, ale każda usunięta bariera stawiała pytanie o reguły obowiązujące w jej miejsce. Pogłębienie współpracy było próbą udzielania na te pytania odpowiedzi akceptowalnych dla coraz liczniejszej grupy państw.