Prace z politologii - prace dyplomowe z politologii

W szerokim sensie (przyjętym głównie w naukach geograficznych), region stanowi „umownie wydzielony, względnie jednorodny obszar odróżniający się od terenów przyległych określonymi cechami naturalnymi lub nabytymi” – ze względu na różne kryteria wyodrębnia się np. regiony kulturowe, religijne, geograficzne, historyczne czy też gospodarczo-administracyjne, będące obiektem planowania i zarządzania. W ujęciu wąskim (stosowanym przeważnie w naukach politycznych), region to „nazwa jednostki podziału administracyjnego najwyższego stopnia, wyodrębnionej przez ustawodawcę ze względu na cechy różniące ją od innych jednostek podziału administracyjnego tego samego stopnia”, wyposażonej w samodzielność, zbliżoną do autonomii⁷.

Istniejące w Polsce do końca 1998 roku województwa, ze względu zarówno na ich małą powierzchnię, jak i brak struktur samorządowych (wyjąwszy skromną namiastkę samorządu, jaką był sejmik samorządowy), nie spełniały warunków ani jednej, ani drugiej definicji. Ustrojodawca nie wypowiedział się wprost do co sposobu rozumienia regionu, delegując to zadanie ustawodawcy. (Art. 15 ust. 2 Konstytucji: „Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa”.)

Obecnie ustawodawca zdecydowanie opowiedział się za polityczną definicją regionu (rozwiązanie takie występuje w statucie Zgromadzenia Regionów Europy i w projekcie Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego). Zgodnie z art. 1 u.s.w., „ ust. 1. Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. ust. 2. Województwo oznacza: 1) jednostkę samorządu terytorialnego – regionalną wspólnotę samorządową, 2) największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej”. Ponadto, z mocy art. 5 ust. 1 u.s.w., „mieszkańcy województwa podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (w drodze wyborów i referendum) lub za pośrednictwem organów samorządu województwa”. Art. 6 ust. 2 i 3 u.s.w. wyposażył województwo w osobowość prawną oraz przyznał ochronę sądową jego samodzielności.

Powyższa definicja w znacznym stopniu, aczkolwiek nie do końca, odpowiada modelowi przyjętemu w statucie Zgromadzenia Regionów Europy i w projekcie Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego z 3 lipca 1996 r. Powołane umowy łączą pojęcie samorządu regionalnego (regionów) z największymi terytorialnie jednostkami władzy w obrębie danego państwa, dysponującymi wybieralnymi organami (reprezentacją polityczną), w hierarchii administracyjnej umieszczonymi między rządem centralnym a samorządem lokalnym (na poziomie bezpośrednio niższym od państwa centralnego), co ogólnie rzecz biorąc, odpowiada rozwiązaniom u.s.w. Zgodnie jednak z zaleceniami projektu Karty z 3 lipca 1996 r., samorząd regionalny powinien posiadać „prerogatywy albo wynikające z samoorganizacji, albo typu zwykle przypisywanego rządowi centralnemu, do zarządzania na własną odpowiedzialność i dla dobra mieszkańców zasadniczą częścią spraw publicznych”, przy czym „zasada samorządności regionalnej powinna być uznana w konstytucji w możliwie najszerszym zakresie”, a „zakres samorządności regionalnej” i „kompetencje regionów (…) winny być uznane przez konstytucję, ustawę, statut regionu lub przepisy prawa międzynarodowego” (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 i 2 projektu).

Polska nie ratyfikowała umów międzynarodowych dotyczących współpracy międzyregionalnej ani nie uregulowała tego zagadnienia w Konstytucji. Polskie województwo nie uzyskało statusu autonomicznego, którego modelowym przykładem są niemieckie czy austriackie landy, wyposażone we własne konstytucje, parlamenty, rządy. Przykładowo, art. 24 ust. 1 Ustawy Zasadniczej RFN upoważnia landy do dokonywania, za zgodą Rządu Federalnego, transferu praw zwierzchnich na rzecz instytucji transgranicznych w sąsiednich regionach, a art. 16 ust. 1 Konstytucji Austrii – do zawierania umów z graniczącymi z Austrią państwami lub ich częściami składowymi. Współpraca transgraniczna nie wszędzie stanowi jednak zasadę konstytucyjną. Np. we Francji zakres współpracy określony jest tylko ustawą o administracji terytorialnej Republiki (art. 131-132). Przyznaje ona wszystkim władzom lokalnym prawo do nawiązywania współpracy przekraczającej stosunki sąsiedzkie i udostępniania obcym władzom udziałów w towarzystwach publicznych świadczących usługi o charakterze publicznym we wspólnym interesie⁸.

Trudno powiedzieć, w jakim stopniu województwa powstałe po 1 stycznia 1999 roku spełniają kryteria definicji geograficznej (nie jest to wymóg ustawowy i u.s.w. nie przewiduje procedury zmiany granic województwa z powodu zmiany szeroko rozumianych warunków geograficznych i społecznych) w przyjętych umowach międzynarodowych⁹. Przykładowo, Wspólnotowa Karta Regionalizacji (załącznik do rezolucji Parlamentu Europejskiego o polityce regionalnej Wspólnoty i o roli regionów) kładzie nacisk na cechy geograficzne danego terytorium („wyraźna całość z geograficznego punktu widzenia”) albo na aspiracje ludności (chęć pobudzenia „rozwoju kulturalnego, społecznego i gospodarczego”), charakteryzującej się pewnymi wspólnymi cechami, zamieszkującej jednolite tereny, tworzące „zamkniętą całość”. Żadna z powyższych umów międzynarodowych nie została zresztą przez Polskę ratyfikowana ani w inny sposób przyjęta, a przytoczone definicje euroregionu nie wiążą polskiego prawodawcy.

Na definicji geograficznej oparł się jednak ustawodawca tworząc powiaty, które nie otrzymały zresztą statusu wspólnot regionalnych. Zgodnie z art. 1 i art. 3 u.s.p., powiat, stanowiący „lokalną wspólnotę samorządową” wraz z „odpowiednim terytorium” jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje „całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu. Przy tworzeniu, łączeniu, podziale, znoszeniu powiatów i ustalaniu ich granic należy dążyć do tego, aby powiat obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych”. Powiaty tworzone są przez RM, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nazwy powiatów, siedziby ich władz oraz gminy wchodzące w ich skład określane są rozporządzeniem. „Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie powiatów oraz określanie ich granic” może odbywać się na wniosek, na zasadach określonych w rozporządzeniu RM. „Powiat ma osobowość prawną”, a jego mieszkańcy „tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową” (art. 1 ust. 1 i 2 u.s.p.).

Natomiast pojęcie współpracy transgranicznej, nie zdefiniowane w polskim prawodawstwie, znalazło swoje unormowanie w Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, sporządzonej w Madrycie 21 maja 1980 roku (dalej: Konwencja), która w stosunku do Polski weszła w życie 19 czerwca 1993 roku21. Jeszcze pod rządami Małej Konstytucji została ona ratyfikowana bez zezwolenia Sejmu, mimo że zawierała postanowienia modyfikujące polskie ustawodawstwo. Z dniem 17 października 1997 r. uzyskała ona, na mocy art. 241 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 Konstytucji, status umowy ratyfikowanej za zgodą Sejmu, tj. przysługuje jej pierwszeństwo przed ustawami, jeśli ich treści nie można z nią pogodzić (art. 91 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 Konwencji, „współpracę transgraniczną stanowi każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwu lub większej liczby Umawiających się Stron, jak również zawarcie i przyjęcie porozumień koniecznych do realizacji tychże zamierzeń (…). W myśl niniejszej Konwencji wyrażenie „wspólnoty i władze terytorialne” odnosi się do jednostek, urzędów i organów realizujących zadania lokalne i regionalne oraz uważanych za takie przez prawo wewnętrzne każdego państwa. Każda z Umawiających się Stron może jednak w momencie podpisywania Konwencji w formie późniejszego powiadomienia Sekretarza Generalnego Rady Europy określić jednostki, urzędy i organy, jak również przedmiot i formy działania, co do których zamierza ograniczyć zakres stosowania niniejszej konwencji bądź które zamierza wyłączyć z zakresu jej stosowania”. W tak szeroko zakreślonych ramach mieszczą się zarówno organy administracji rządowej, jak i samorząd, szczebla zarówno lokalnego, jak i regionalnego, chyba że dane państwo skorzysta z prawa ograniczenia zakresu związania konwencją (Polska nie skorzystała z tego prawa). Wskazuje na to również treść załącznika do Konwencji, obejmującego m.in. wzory porozumień międzypaństwowych, w tym wzór porozumienia o regionalnych uzgodnieniach transgranicznych¹⁰.

Pojęcie współpracy międzyregionalnej nie jest definiowane ani w prawie polskim, ani w międzynarodowym. Projekt Karty z 3 lipca 1996 r. wskazuje tylko, że współpraca międzyregionalna „powinna być prowadzona zgodnie z prawem wewnętrznym i międzynarodowymi zobowiązaniami państwa” (art. 76 u.s.w. dodaje tu jeszcze zgodność z polityką zagraniczną państwa, co nie wydaje się odpowiadać duchowi współpracy regionalnej).

1.2. Siatka pojęciowa: region, euroregion, region i współpraca transgraniczna.

Region w pojęciu europejskim to jednostka przestrzenna występująca w rzeczywistości lub też utworzona dla poszczególnych potrzeb, z: planowaniem społeczno-gospodarczym, zarządzaniem, planowaniem przestrzennym, polityką regionalną, promowaniem ekorozwoju, współpracą międzynarodową.

Euroregionami nazywamy instytucję współpracy dwóch lub więcej jednostek reprezentujących regiony dwóch lub więcej państw (przynajmniej po jednym z każdego). Każda z nich jest powoływana na podstawie prawa wewnętrznego swojego kraju. Mogą nimi być korporacje samorządowe (tzn. pojedyncze samorządy lub związki gmin) lub władze lokalne. Zawierają one pomiędzy sobą umowy współpracy przekraczającej granice jednego państwa. Mimo unormowania w prawie wewnętrznym termin „Euroregion” nie występuje, ani w oficjalnych dokumentach o wymianie transgranicznej pomiędzy państwami, ani też w oficjalnych dokumentach Unii Europejskiej. Chociaż terminami oficjalnymi są „współpraca transgraniczna” i „regiony transgraniczne”, to jednak „Euroregion” stał najczęściej używanym określeniem, na tę formę współdziałania, w prasie i literaturze z tego zakresu¹. Jednocześnie termin „współpraca transgraniczna” zwykle używa się na każde wspólne uzgodnione działanie dwóch państw, które obejmuje regiony oraz gminy po obu stronach granicy. Dotyczy ono podejmowania współpracy lub wspólnych działań na określonym obszarze.

Natomiast utartym terminem „Euroregion” postanowiono określać ściślejszą współpracę, na którą składają się wspólne stałe organy. Różnica polega tylko na większym zorganizowaniu tego ostatniego. Wynika z tego, że „współpraca transgraniczna” jest pojęciem szerszym od „Euroregionu” ².

Nazwa „Euroregion” pochodzi od najstarszej inicjatywy współpracy transgranicznej „Euroregio”. Została ona powołana do życia w 1958 roku na obszarze przylegającym do granicy holendersko – niemieckiej pomiędzy rzekami Ren, Ems i Jssel. Euroregiony odegrały w UE bardzo dużą rolę w zacieśnianiu kontaktów pomiędzy krajami członkowskimi UE oraz w integracji z przyszłymi członkami Unii.

Ustawy wprowadzające nowy ustrój administracyjny i samorządowy w Polsce nie regulują zagadnień prawnoorganizacyjnych współpracy transgranicznej, wspominając tylko o możliwości „przystępowania województw do międzynarodowych zrzeszeń regionalnych za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych uzyskaną za pośrednictwem wojewody”³. Zrzeszenia te mogą funkcjonować w rozmaitych formach prawnych, zróżnicowanych zwłaszcza ze względu na zakres władztwa publicznego, którym dysponują, jak też ze względu na stopień formalnego związania i podporządkowania województwu. Wybór optymalnej struktury organizacyjnej zrzeszenia zależy od wielu czynników. Zarówno na zachodzie Europy, jak i w Polsce podjęto próby usystematyzowania form organizacyjnych współpracy transgranicznej, tworząc pojęcie euroregionu (choć nie występuje ono w prawie polskim, należy je odnieść do wzmiankowanych już międzynarodowych zrzeszeń regionalnych, pozbawionych zresztą legalnej definicji), rozmaicie zresztą interpretowane. Przykładowo, przez euroregion rozumie się:

• „określony geograficznie obszar obejmujący przygraniczne części dwu lub więcej państw, które chcą ze sobą współpracować i koordynować działania społeczności lokalnych w różnych dziedzinach”⁴;

• „formę zinstytucjonalizowanej współpracy regionów przygranicznych różnych państw, odbywającej się przy pełnym poszanowaniu granic państwowych oraz praw obowiązujących na terytoriach krajów, uczestniczących w tworzeniu danego euroregionu”⁵;

• „obszar przekraczający co najmniej jedną granicę państwową i stanowiący sumę co najmniej dwu przestrzeni społeczno-gospodarczych o policentrycznym sposobie organizacji”⁶.

Przytoczone definicje, niezależnie od odmiennie rozłożonych akcentów, wskazują na dwa różne aspekty euroregionu: funkcjonalny i terytorialny. W sensie funkcjonalnym, euroregion stanowi porozumienie regionów (zwykle przygranicznych) o współpracy transgranicznej. Należy podkreślić, że nie może ono godzić w suwerenność państw, w których euroregiony są położone. W sensie terytorialnym, euroregion jest obszarem współpracy przekraczającym choćby jedną granicę państwową, realizowanej przez podmioty rządowe lub samorządowe (np. regiony). Euroregion składa się więc z regionów, przy czym pojęcie to można rozmaicie rozumieć.

1.1.5. Powstanie Unii Europejskiej

Wkrótce później miały miejsce gwałtowne zmiany na płaszczyźnie międzynarodowej. Nastąpił upadek muru berlińskiego, doszło do zjednoczenia Niemiec. W krajach członkowskich nastał przychylniejszy klimat dla pogłębienia współpracy w ramach wspólnej organizacji. Doprowadziło to do podpisania 7 lutego 1992 w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej. Podpisanie Traktatu poprzedzone było długimi i żmudnymi negocjacjami. Za datę ich rozpoczęcia można uznać Konferencję Międzyrządową w Rzymie, rozpoczętą w grudniu 1990 roku. Trzeba pamiętać, że Traktat jest efektem kompromisu między państwami członkowskimi i efektem całego procesu integracji europejskiej zapoczątkowanego przez Traktat Paryski o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali.

Traktat, choć również daleki jest od ustanowienia ponadnarodowego europejskiego państwa federalnego, jest dużym krokiem w kierunku zjednoczonej Europy. Traktat wywołał pewne rozczarowanie tzw. Euroentuzjastów, a z drugiej strony opór sceptyków. Jego ratyfikacja przebiegała bardzo opornie w państwach członkowskich. W Wielkiej Brytanii, gdzie nie przeprowadzano referendum Traktat spotkał się z silną opozycją w Izbie Gmin, a nawet wytoczono sądowy proces, w którym próbowano wykazać, że ratyfikacja jest czynem nielegalnym. We Francji za ratyfikacją opowiedziała się jedynie znikoma większość obywateli (51,5 % głosów za). W Niemczech ratyfikowano go dopiero po pozytywnym orzeczeniu tamtejszego Trybunału Konstytucyjnego. Największy opór dano Traktatowi w Danii, gdzie obywatele zgodzili się na jego ratyfikację dopiero po wywalczeniu pewnych wyjątków dla ich kraju.

Traktat z Maastricht ustanowił Unię Europejską. Opiera się ona na trzech filarach: pierwszym są dotychczasowe Wspólnoty Europejskie, drugi stanowi Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa – w której uprawnienia instytucji Unii są bardzo ograniczone, natomiast trzeci filar stanowi Wspólna Polityka Spraw Wewnętrznych i Wymiar Sprawiedliwości, gdzie Unia raczej koordynuje działania Państw Członkowskich niż posiada własne kompetencje. Traktat wprowadził obywatelstwo europejskie oraz określił zasady będące podstawą, na której opiera się Unia Europejska – wymieniono tu demokrację, poszanowanie praw człowieka, solidarność, wolności obywatelskie i gospodarcze.

Traktat z Maastricht nie zlikwidował słabości instytucji Unii Europejskiej. Organy Wspólnot tworzone z myślą o związku sześciu państw, obecnie muszą „obsługiwać” twór składający się z 15 państw o znacznie szerszych niż to pierwotnie zakładano kompetencjach. Konieczne stały się także pewne uzupełnienia do Traktatu o Unii Europejskiej. Kolejnym etapem rozwoju Unii Europejskiej jest Traktat Amsterdamski z 1997 roku (wszedł w życie w maju 1999 roku). Traktat Amsterdamski zwiększył uprawnienia Parlamentu Europejskiego, uprościł procedurę podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej, zdecydowanie zwiększył kompetencje Unii w zakresie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, a także Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Traktat Amsterdamski podkreślił respektowanie przez Unię praw fundamentalnych określonych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 roku (stroną konwencji są jednak Państwa Członkowskie a nie Unia Europejska), zobowiązał również Unię do przestrzegania i promowania tych zasad.

1.1.4. Pogłębienie integracji w ramach Wspólnot Europejskich.

Mimo początkowych sukcesów Wspólnot Europejskich, główny cel ich powstania czyli stworzenie Europejskiego Jednolitego Rynku był daleki od realizacji. Kryzysy gospodarcze lat 70-ych a zwłaszcza tzw. kryzys paliwowy, którego przyczyną był gwałtowny wzrost cen ropy naftowej, spowodowały w niektórych państwach Wspólnot chęć powrotu do protekcjonistycznego chronienia swych gospodarek. Po pewnym czasie od podpisania Traktatów Rzymskich widoczne stały się ograniczenia państw narodowych co ostudziło nieco zapały euroentuzjastów. Zahamowanie rozwoju Wspólnego Rynku, brak reform instytucji Wspólnot przy wzrastającej liczbie państw członkowskich powodował zwiększającą się niewydolność instytucji europejskich. Konieczne stały się zmiany.

Jeszcze w latach 70-ych przedstawiono tzw. Raport Tindemansa, zwany tak od nazwiska jego autora – premiera Belgii. Raport zakładał stopniowy postęp w kierunku Unii Europejskiej opartej na istniejących strukturach trzech Wspólnot. Proponowano także ściślejszą współpracę Państw Członkowskich w dziedzinie polityki zagranicznej i spraw wewnętrznych. Raport przedstawiał też koncepcję zróżnicowania postępów integracji między poszczególnymi państwami – część krajów miała szybciej przyjmować niektóre rozwiązania, bez względu na opór państw mniej zdeterminowanych w dążeniu do Unii Europejskiej (koncepcja „pociągów o różnej prędkości”). Raport Tindemansa nie przyniósł spodziewanych rezultatów. Kolejną propozycją zreformowania Wspólnot był Raport Komitetu Trzech Mędrców. Raport przestawiony w październiku 1979 roku przedstawiał zaniedbania Wspólnot, wskazywał na niedociągnięcia instytucji Wspólnot, odrzucał koncepcje „pociągów o różnych prędkościach” i apelował do Państw Członkowskich o poczucie solidarności.

Impuls do pogłębienia integracji europejskiej w ramach Wspólnot często wychodził z ich instytucji. Szczególnie zasłużone dla dalszego zjednoczenia kontynentu są: Komisja Europejska, skąd wychodziły projekty dotyczące pogłębienia integracji oraz Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który w swych orzeczeniach zdefiniował między innymi zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa stanowionego w ramach Wspólnot Europejskich.

Ważną instytucją w ramach Wspólnot Europejskich stał się Parlament Europejski, wywodzący się ze Zgromadzenia Parlamentarnego przewidzianego w Traktacie EWWiS. Od 1979 roku, w którym odbyły się pierwsze bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego zyskuje on na znaczeniu w strukturach europejskich. Parlament w 1984 roku przedstawił projekt „Konstytucji Unii Europejskiej”. Powyższy dokument wskrzesił ideę europejskiego państwa federalnego, choć podkreślał uzależnienie przyszłej Unii od Państw Członkowskich. Projekt zwiększał także znacznie uprawnienia samego Parlamentu.

Choć reakcje na projekt były w poszczególnych krajach były bardzo zróżnicowane (pozytywnie odniosły się do niego m. in. Parlamenty Francji i RFN, natomiast odrzucił go Parlament Duński), stanowił on poważny impuls do prac nad pogłębieniem integracji. Rada Europejska (zebranie szefów państw i rządów Państw Członkowskich) na szczycie w Fontainebleau powołała dwa komitety w celu opracowania reformy Wspólnot; pierwszy do spraw reformy instytucjonalnej, drugi dla „Europy narodów”. Efektem prac obu komitetów było zwołanie Konferencji Międzyrządowej w celu rewizji traktatów, która z kolei opracowała poprawki do traktatów założycielskich później nazwane Jednolitym Aktem Europejskim.

Jednolity Akt Europejski (JAE) był ważnym krokiem w kierunku Unii Europejskiej, choć pozostawał daleko za zmianami proponowanymi przez Parlament Europejski. Formalnie połączył trzy Wspólnoty (które zachowały jednak własną podmiotowość prawną) w jedną Wspólnotę Europejską. Ustanowił nowe procedury ustawodawcze dające większe uprawnienia Parlamentowi Europejskiemu. Ograniczył podejmowanie decyzji w Radzie Wspólnot Europejskich (obecnie nazywanej Radą Unii Europejskiej) w sposób jednomyślny na rzecz głosowania większościowego. Wprowadzał do traktatowego porządku prawnego Radę Europejską (spotkanie szefów państw i rządów Państw Członkowskich). Przede wszystkim wyznaczył kierunek dalszego rozwoju integracji z Unią Europejską i Europejską Unią Gospodarczą i Walutową. Zgodnie z JAE Jednolity Rynek Europejski miał powstać do 31 grudnia 1992 roku.