Zrównoważony rozwój regionów w polityce europejskiej przełomu wieków

Oceń tę pracę

Spojrzenie na europejską gospodarkę wolnorynkową w drugiej połowie XX wieku oraz u progu nowego tysiąclecia pozwala zauważyć dwie silne, charakterystyczne dla tego okresu, tendencje:

  • postępujący proces integracji ekonomicznej i społecznej zapoczątkowany przez kraje Europy Zachodniej i rozszerzający się aż po wschodnie granice kontynentu,
  • tworzenie się „Europy regionów” czyli wzrost roli regionów w polityce gospodarczej.

Powstanie polityki regionalnej i umacnianie jej znaczenia dla skutecznej polityki makroekonomicznej gospodarek narodowych wynika z jednej strony z dostrzegania przez rządy problemów charakterystycznych jedynie dla pewnych obszarów krajów i potrzeby ich rozwiązywania w trosce o „sprawiedliwość społeczną” na terenach państw, a z drugiej strony z faktu, iż dobrze prowadzona polityka regionalna korzystnie wpływa na poprawę sytuacji w całej gospodarce. Myślenie kategoriami regionów pozwala na zerwanie z sektorowym zarządzaniem gospodarką na rzecz zintegrowanego rozwoju obszarów krajów. Władze regionalne mają pełniejszy obraz zależności i procesów zachodzących w regionach przez co mogą stwarzać korzystniejsze warunki dla funkcjonowania przedsiębiorstw i inicjatyw gospodarczo – społecznych. To z kolei prowadzi do wzrostu konkurencji między regionami a w konsekwencji do poprawy jakości świadczonych usług publicznych[1].

Wzrost znaczenia polityki regionalnej oraz początki europejskiej (wspólnotowej) polityki regionalnej przypadają na lata pięćdziesiąte i sześćdziesiąte XX wieku. Efektem jej popularyzacji było, w latach siedemdziesiątych, silne finansowanie obszarów słabiej rozwiniętych oraz utworzenie szerokiego spektrum instrumentów rozwoju regionalnego. Na lata osiemdziesiąte przypada z kolei okres oszacowywania potencjału oraz kosztów polityki regionalnej, czyli ukierunkowanie na jej efektywność. W związku z tym, nastąpiło redefiniowanie celów, które skupiły się na optymalizacji wykorzystania zasobów regionalnych przy generowaniu wzrostu gospodarczego, poprzez stymulowanie konkurencji i ograniczanie bezrobocia[2]. Lata dziewięćdziesiąte, w których nastąpiły pełna integracja gospodarcza krajów „piętnastki” oraz podpisanie umów przedakcesyjnych z niektórymi państwami Europy Środkowej i Wschodniej, charakteryzuje nie tylko kontynuacja działań z lat poprzednich, ale również wspólne dla całej Unii i krajów stowarzyszonych budowanie strategii spójności oraz rozwoju regionalnego na najbliższe lata w oparciu o Agendę 2000 oraz istniejące już instrumenty takie jak: fundusze strukturalne (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – ERDF, Europejski Fundusz Socjalny – ESF, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej – EAGGF, Jednolity Instrument Finansowania Rybołówstwa – FIFG), Fundusz Spójności, inicjatywy Wspólnoty (INTERREG III, EQUAL, LEADER+, URBAN II) oraz fundusze przedakcesyjne (PHARE II, Przedakcesyjny Instrument Strukturalny – ISPA, Przedakcesyjny Instrument Wsparcia dla Rolnictwa i Obszarów Wiejskich – SAPARD). Działania te uzasadnione są faktem, że zrównoważony rozwój regionalny i przechodzenie od funkcjonującego obecnie modelu „centrum-peryferie” do modelu „wieloośrodkowego obszaru europejskiego” stanowią jeden z priorytetów dalszej integracji europejskiej[3].

Cechą charakterystyczną współczesnej polityki regionalnej Unii Europejskiej jest założenie, iż u jej podstaw winna znaleźć się zasada zrównoważonego rozwoju. Wynika to bezpośrednio z wizji funkcjonowania Wspólnoty w nadchodzących latach: „Unia musi się starać, by zapewnić większą spójność w zarządzaniu gospodarką światową, przyczyniać się do stopniowej integracji krajów rozwijających się, do zrównoważonego rozwoju oraz określenia nowych reguł działań, zasadniczych z punktu widzenia sprawiedliwego podziału korzyści z globalizacji, tak aby jak najwięcej ludzi mogło z nich korzystać. Należy ustanowić minimalne zasady swobodnej konkurencji, standardów socjalnych oraz ochrony środowiska, a także inwestycji”[4]. Powyższe założenie o rozwoju zrównoważonym, czyli rozwoju społeczno – gospodarczym, którego istotą jest zapewnienie trwałej poprawy jakości życia współczesnych i przyszłych pokoleń[5], wymaga aby zasada ta znalazła swoje odbicie w dokumentach unijnych wyznaczających kierunki polityki regionalnej oraz w ustawodawstwie. Tak więc stwierdzenie czy istnieją podstawy do mówienia o rozwoju zrównoważonym w polityce regionalnej Unii Europejskiej wymaga ich analizy pod kątem poszukiwania pierwiastków zapewniających istnienie długookresowych współzależności pomiędzy trzema „filarami” rozwoju zrównoważonego: trwałym wzrostem gospodarczym w regionach, trwałą poprawą jakości życia mieszkańców regionów oraz trwałą poprawą stanu środowiska i racjonalnym gospodarowaniem zasobami przyrodniczymi.

Jako że niezaprzeczalnie najważniejszymi z instrumentów unijnej polityki regionalnej są fundusze strukturalne[6], uzasadnione wydaje się założenie, że regulacje prawne dotyczące finansowania przez nie programów regionalnych mają największe znaczenie dla ustalenia poziomu ważności zrównoważonego rozwoju w działaniach na rzecz rozwoju regionów. Przepisy Rady Unii dotyczące ogólnych warunków funkcjonowania funduszy strukturalnych[7] w preambule zakładają, iż są tworzone po to aby wzmocnić ekonomiczną i społeczną spójność Wspólnoty, promować zharmonizowany, zrównoważony i samopodtrzymujący się rozwój aktywności ekonomicznej, a także wysoki poziom zatrudnienia oraz ochrony i poprawy stanu środowiska. Dokument wyraźnie stwierdza, że rozwój kultury, jakość środowiska zarówno naturalnego jak i przekształcanego przez człowieka oraz kulturowy i jakościowy wymiar życia ludzkiego przyczyniają się wzrostu ekonomicznej i społecznej atrakcyjności regionów, a w konsekwencji do realizowania zasady rozwoju zrównoważonego.

Aby osiągnąć swoje założenia, Rada Unii Europejskiej przyjmuje priorytetowe cele:

  • wspierania rozwoju i dostosowania regionów słabo rozwiniętych,
  • wspierania ekonomicznej i społecznej konwersji obszarów borykających się z problemami strukturalnymi (szczególnie obszarów upadającego przemysłu),
  • wspierania adaptacji i modernizacji polityk i systemów edukacji, szkolenia i zatrudniania dla lepszego wykorzystania zasobów ludzkich danych regionów.

Realizacja tych celów – zgodnie z założeniami ustawodawcy – powinna przyczynić się do samopodtrzymującego się rozwoju aktywności ekonomicznej, poprawy zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich, ochrony i poprawy stanu środowiska oraz wyeliminowania nierówności społecznych. Jako regiony, które powinny zostać objęte wsparciem Wspólnoty kwalifikowane są obszary, których PKB per capita jest niższy niż 75 % średniej unijnej (dla celów 1,3) oraz (dla celu 2) obszary spełniające poniższe warunki:

  • stopień bezrobocia długookresowego wyższy niż średnia Unii Europejskiej,
  • wysoki stopień ubóstwa, zawierający niedostateczne warunki mieszkaniowe,
  • szczególnie zniszczone środowisko,
  • wysoki wskaźnik przestępczości,
  • niski poziom wykształcenia ludności.

Analiza charakterystyki funduszy pomocowych pozwala wyciągnąć wniosek, że podstawy prawne ich funkcjonowania narzucają podmiotom odpowiedzialnym za realizację programów współfinansowanych przez Unię Europejską kierowanie się, już od fazy założeń, zasadą zrównoważonego rozwoju dla stworzenia zadań mających na celu szeroko rozumiany rozwój w sferze współzależności między gospodarką, poziomem życia ludzi oraz środowiskiem. Konsekwencją przyjęcia zasad zapisanych w ustawodawstwie są wytyczne dla realizacji regionalnych programów Wspólnoty w latach 2000 – 2006[8]. Zakładają one kontynuację procesu likwidowania nierówności – szczególnie ekonomicznych i społecznych wynikających z niedostatecznej liczby miejsc pracy – oraz działania na rzecz stworzenia warunków zapewniających długookresowy rozwój regionów, który jest możliwy jedynie poprzez wspieranie zrównoważonego rozwoju oraz podnoszenie poziomu konkurencyjności. Finansowanie zrównoważonego rozwoju jest definiowane przez Komisję Europejską jako równoczesne i mające na względzie długookresowy horyzont czasowy działanie na rzecz wzrostu ekonomicznego, spójności społecznej oraz ochrony środowiska.

Wytyczne unijne dotyczą trzech strategicznych dla rozwoju regionalnego priorytetów: konkurencyjności regionów, europejskiej strategii zatrudnienia oraz prawidłowego rozwoju terytorialnego (obszarów miejskich i wiejskich). Jako czynniki ważne dla realizacji tych priorytetów uznaje się między innymi:

  • tworzenie efektywnych systemów transportowych, wspierających rozwój gospodarki oraz poprawę komfortu mieszkańców regionu (zwiększenie bezpieczeństwa, szybkości przejazdu, unikanie kongestii);
  • promowanie efektywnego pozyskiwania, przesyłu i wykorzystania energii oraz wykorzystywania jej odnawialnych źródeł;
  • wspieranie rozbudowy systemów teleinformatycznych dla poprawy warunków funkcjonowania przedsiębiorstw oraz warunków życia mieszkańców;
  • tworzenie i unowocześnianie infrastruktury ochrony środowiska, jako kluczowego czynnika dla regionalnego rozwoju socjoekonomicznego oraz wdrażanie zasady „zanieczyszczający płaci”;
  • rozwój innowacyjności, wzrost znaczenia badań naukowych i postępu technologicznego, mających na celu wspieranie inicjatyw gospodarczych (w szczególności sektora MSP) oraz rozwój zasobów ludzkich.
  • wspieranie konkurencyjnych małych i średnich przedsiębiorstw, jako podmiotów zajmujących istotną rolę w tworzeniu miejsc pracy
  • prewencyjne podejście do kwestii wykorzystania zasobów środowiskowych przez podmioty gospodarcze – wyrażające się w silniejszym wsparciu dla inwestycji zapewniających zbalansowane zużycie surowców naturalnych, minimalizację odpadów, dostarczanie bezpiecznych ekologicznie produktów i usług, wykorzystujących procedury audytu ekologicznego oraz ukierunkowanych na konwersję starych terenów przemysłowych;
  • zrównoważone programowanie rozwoju turystycznego, mające na względzie jego wpływ na środowisko, społeczność lokalną i gospodarkę oraz zachowanie dziedzictwa naturalnego i kulturowego;
  • prowadzenie aktywnej polityki promowania zatrudnienia i kreowania rynku pracy, szczególnie obejmującej swoim zasięgiem mieszkańców zagrożonych społeczną i ekonomiczną marginalizacją wynikającą przede wszystkim z bezrobocia strukturalnego, niepełnosprawności lub faktu pochodzenia z mniejszości etnicznych;
  • rozwój obszarów miejskich – rozumiany jako zwiększanie ich znaczenia jako regionalnych biegunów wzrostu, wspieranie integracji społecznej, ochrona środowiska, poprawa jakości życia, zwiększenie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;
  • rozwój obszarów wiejskich poprzez wspieranie inwestycji ukierunkowanych na kreowanie nowych rodzajów aktywności na terenach wiejskich, poprawę jakości i opłacalności produkcji rolnej i leśnej oraz zachowanie naturalnej charakterystyki krajobrazu i środowiska wiejskiego;
  • działanie na rzecz zintegrowanego i zrównoważonego rozwoju terytorialnego zapewniającego właściwe, efektywne oraz ekonomicznie i społecznie niezbędne interakcje pomiędzy obszarami miejskimi a wiejskimi.

Interesujący jest, wyłaniający się z zaleceń Komisji Europejskiej, schemat według jakiego ma następować rozwój regionalny wspierany przez unijne agendy. U jego podstaw znajduje się dbałość o środowisko życia człowieka, zasoby ludzkie oraz stworzenie pozytywnego klimatu do rozwoju gospodarczego. Na ich bazie budowany jest portfel produktów regionu, stanowiących o jego konkurencyjności. Dobra pozycja konkurencyjna regionu sprzyja z kolei rozwojowi gospodarczemu, wysokiemu poziomowi zatrudnienia a także (o ile w trakcie zachodzących procesów nie zostaną zachwiane założenia wyjściowe) poprawie jakości życia mieszkańców regionu. Wydaje się, że takie podejście jest faktycznie działaniem noszącym znamiona dbałości o zrównoważony rozwój w wymiarach ekonomicznym, społecznym oraz ekologicznym. Dodać jednak należy, że o pełnym sukcesie prowadzenia polityki zrównoważonego rozwoju regionalnego stanowi również właściwa ewaluacja programów dofinansowywanych z funduszy unijnych pod kątem zbieżności z opisanymi regulacjami oraz ich szczegółowe monitorowanie.

Trzy wymiary jednej decyzji rozwojowej

W tej części określenia odnoszące się do współczesności dotyczą perspektywy przełomu XX i XXI wieku. Przytoczone cele, instrumenty oraz cytowane dokumenty pozostają elementem tamtego modelu polityki. Zasadniczy problem analityczny polega na ocenie, czy poprawa jednego wymiaru nie odbywa się kosztem pozostałych.

Przykładowa inwestycja turystyczna może zwiększać przychody, ale jednocześnie obciążać lokalne zasoby wody i zmieniać dostęp mieszkańców do przestrzeni. Ocena wymaga więc rozpoznania korzyści, kosztów i ich rozkładu pomiędzy grupami. Sam wzrost liczby odwiedzających nie opisuje jeszcze całej zmiany jakości życia w regionie.

Przypisy

  1. Noga M.: Ekorozwój a regionalna polityka ekologiczna [w:] Społeczna gospodarka rynkowa. Aspekty regionalne – Materiały konferencyjne pod red. E. Okoń – Horodyńskiej, Akademia Ekonomiczna, Katowice, 1997 ↩
  2. Bachtler J.: Instrumenty polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej. Ekspertyza dla Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej. Grupa robocza nr 4 „Instrumenty polityki rozwoju regionalnego” ↩
  3. Ciepielewska M.: Przewodnik dla programów strukturalnych w UE latach 2000-2006 [w:] Wspólnoty Europejskie, nr 1 (101), 2000 ↩
  4. „Kształtowanie nowej Europy”: Strategiczne cele na lata 2000-2005 – informacja Komisji Europejskiej dla Parlamentu Europejskiego, Rady UE, Komitetu Ekonomiczno – Społecznego i Komitetu Regionów [w:] Monitor Integracji Europejskiej, nr 29, 2000 ↩
  5. Piontek F., Piontek W., Piontek B.: Ekorozwój i narzędzia jego realizacji, Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Białystok, 1997 ↩
  6. Olszewski M.: Unia Europejska. Informator o programach pomocowych, Komitet Integracji Europejskiej, Centrum Informacji Europejskiej, Warszawa, 1999 ↩
  7. Council Regulation (EC) No. 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds, Official Journal of the European Communities, L 161/1, 26.06.1999 ↩
  8. The Structural Funds and their coordination with the Cohesion Fund. Guidelines for programmes in the period 2000-06. Communication of the Commission, The European Commission, 1999 ↩

Region w polskim i europejskim porządku prawnym

Oceń tę pracę

W szerokim sensie (przyjętym głównie w naukach geograficznych), region stanowi „umownie wydzielony, względnie jednorodny obszar odróżniający się od terenów przyległych określonymi cechami naturalnymi lub nabytymi” – ze względu na różne kryteria wyodrębnia się np. regiony kulturowe, religijne, geograficzne, historyczne czy też gospodarczo-administracyjne, będące obiektem planowania i zarządzania. W ujęciu wąskim (stosowanym przeważnie w naukach politycznych), region to „nazwa jednostki podziału administracyjnego najwyższego stopnia, wyodrębnionej przez ustawodawcę ze względu na cechy różniące ją od innych jednostek podziału administracyjnego tego samego stopnia”, wyposażonej w samodzielność, zbliżoną do autonomii7.

Istniejące w Polsce do końca 1998 roku województwa, ze względu zarówno na ich małą powierzchnię, jak i brak struktur samorządowych (wyjąwszy skromną namiastkę samorządu, jaką był sejmik samorządowy), nie spełniały warunków ani jednej, ani drugiej definicji. Ustrojodawca nie wypowiedział się wprost do co sposobu rozumienia regionu, delegując to zadanie ustawodawcy. (Art. 15 ust. 2 Konstytucji: „Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa”.)

Obecnie ustawodawca zdecydowanie opowiedział się za polityczną definicją regionu (rozwiązanie takie występuje w statucie Zgromadzenia Regionów Europy i w projekcie Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego). Zgodnie z art. 1 u.s.w., „ ust. 1. Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. ust. 2. Województwo oznacza: 1) jednostkę samorządu terytorialnego – regionalną wspólnotę samorządową, 2) największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej”. Ponadto, z mocy art. 5 ust. 1 u.s.w., „mieszkańcy województwa podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (w drodze wyborów i referendum) lub za pośrednictwem organów samorządu województwa”. Art. 6 ust. 2 i 3 u.s.w. wyposażył województwo w osobowość prawną oraz przyznał ochronę sądową jego samodzielności.

Powyższa definicja w znacznym stopniu, aczkolwiek nie do końca, odpowiada modelowi przyjętemu w statucie Zgromadzenia Regionów Europy i w projekcie Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego z 3 lipca 1996 r. Powołane umowy łączą pojęcie samorządu regionalnego (regionów) z największymi terytorialnie jednostkami władzy w obrębie danego państwa, dysponującymi wybieralnymi organami (reprezentacją polityczną), w hierarchii administracyjnej umieszczonymi między rządem centralnym a samorządem lokalnym (na poziomie bezpośrednio niższym od państwa centralnego), co ogólnie rzecz biorąc, odpowiada rozwiązaniom u.s.w. Zgodnie jednak z zaleceniami projektu Karty z 3 lipca 1996 r., samorząd regionalny powinien posiadać „prerogatywy albo wynikające z samoorganizacji, albo typu zwykle przypisywanego rządowi centralnemu, do zarządzania na własną odpowiedzialność i dla dobra mieszkańców zasadniczą częścią spraw publicznych”, przy czym „zasada samorządności regionalnej powinna być uznana w konstytucji w możliwie najszerszym zakresie”, a „zakres samorządności regionalnej” i „kompetencje regionów (…) winny być uznane przez konstytucję, ustawę, statut regionu lub przepisy prawa międzynarodowego” (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 i 2 projektu).

Polska nie ratyfikowała umów międzynarodowych dotyczących współpracy międzyregionalnej ani nie uregulowała tego zagadnienia w Konstytucji. Polskie województwo nie uzyskało statusu autonomicznego, którego modelowym przykładem są niemieckie czy austriackie landy, wyposażone we własne konstytucje, parlamenty, rządy. Przykładowo, art. 24 ust. 1 Ustawy Zasadniczej RFN upoważnia landy do dokonywania, za zgodą Rządu Federalnego, transferu praw zwierzchnich na rzecz instytucji transgranicznych w sąsiednich regionach, a art. 16 ust. 1 Konstytucji Austrii – do zawierania umów z graniczącymi z Austrią państwami lub ich częściami składowymi. Współpraca transgraniczna nie wszędzie stanowi jednak zasadę konstytucyjną. Np. we Francji zakres współpracy określony jest tylko ustawą o administracji terytorialnej Republiki (art. 131-132). Przyznaje ona wszystkim władzom lokalnym prawo do nawiązywania współpracy przekraczającej stosunki sąsiedzkie i udostępniania obcym władzom udziałów w towarzystwach publicznych świadczących usługi o charakterze publicznym we wspólnym interesie8.

Trudno powiedzieć, w jakim stopniu województwa powstałe po 1 stycznia 1999 roku spełniają kryteria definicji geograficznej (nie jest to wymóg ustawowy i u.s.w. nie przewiduje procedury zmiany granic województwa z powodu zmiany szeroko rozumianych warunków geograficznych i społecznych) w przyjętych umowach międzynarodowych9. Przykładowo, Wspólnotowa Karta Regionalizacji (załącznik do rezolucji Parlamentu Europejskiego o polityce regionalnej Wspólnoty i o roli regionów) kładzie nacisk na cechy geograficzne danego terytorium („wyraźna całość z geograficznego punktu widzenia”) albo na aspiracje ludności (chęć pobudzenia „rozwoju kulturalnego, społecznego i gospodarczego”), charakteryzującej się pewnymi wspólnymi cechami, zamieszkującej jednolite tereny, tworzące „zamkniętą całość”. Żadna z powyższych umów międzynarodowych nie została zresztą przez Polskę ratyfikowana ani w inny sposób przyjęta, a przytoczone definicje euroregionu nie wiążą polskiego prawodawcy.

Na definicji geograficznej oparł się jednak ustawodawca tworząc powiaty, które nie otrzymały zresztą statusu wspólnot regionalnych. Zgodnie z art. 1 i art. 3 u.s.p., powiat, stanowiący „lokalną wspólnotę samorządową” wraz z „odpowiednim terytorium” jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje „całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu. Przy tworzeniu, łączeniu, podziale, znoszeniu powiatów i ustalaniu ich granic należy dążyć do tego, aby powiat obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych”. Powiaty tworzone są przez RM, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nazwy powiatów, siedziby ich władz oraz gminy wchodzące w ich skład określane są rozporządzeniem. „Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie powiatów oraz określanie ich granic” może odbywać się na wniosek, na zasadach określonych w rozporządzeniu RM. „Powiat ma osobowość prawną”, a jego mieszkańcy „tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową” (art. 1 ust. 1 i 2 u.s.p.).

Natomiast pojęcie współpracy transgranicznej, nie zdefiniowane w polskim prawodawstwie, znalazło swoje unormowanie w Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, sporządzonej w Madrycie 21 maja 1980 roku (dalej: Konwencja), która w stosunku do Polski weszła w życie 19 czerwca 1993 roku21. Jeszcze pod rządami Małej Konstytucji została ona ratyfikowana bez zezwolenia Sejmu, mimo że zawierała postanowienia modyfikujące polskie ustawodawstwo. Z dniem 17 października 1997 r. uzyskała ona, na mocy art. 241 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 Konstytucji, status umowy ratyfikowanej za zgodą Sejmu, tj. przysługuje jej pierwszeństwo przed ustawami, jeśli ich treści nie można z nią pogodzić (art. 91 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 Konwencji, „współpracę transgraniczną stanowi każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwu lub większej liczby Umawiających się Stron, jak również zawarcie i przyjęcie porozumień koniecznych do realizacji tychże zamierzeń (…). W myśl niniejszej Konwencji wyrażenie „wspólnoty i władze terytorialne” odnosi się do jednostek, urzędów i organów realizujących zadania lokalne i regionalne oraz uważanych za takie przez prawo wewnętrzne każdego państwa. Każda z Umawiających się Stron może jednak w momencie podpisywania Konwencji w formie późniejszego powiadomienia Sekretarza Generalnego Rady Europy określić jednostki, urzędy i organy, jak również przedmiot i formy działania, co do których zamierza ograniczyć zakres stosowania niniejszej konwencji bądź które zamierza wyłączyć z zakresu jej stosowania”. W tak szeroko zakreślonych ramach mieszczą się zarówno organy administracji rządowej, jak i samorząd, szczebla zarówno lokalnego, jak i regionalnego, chyba że dane państwo skorzysta z prawa ograniczenia zakresu związania konwencją (Polska nie skorzystała z tego prawa). Wskazuje na to również treść załącznika do Konwencji, obejmującego m.in. wzory porozumień międzypaństwowych, w tym wzór porozumienia o regionalnych uzgodnieniach transgranicznych10.

Pojęcie współpracy międzyregionalnej nie jest definiowane ani w prawie polskim, ani w międzynarodowym. Projekt Karty z 3 lipca 1996 r. wskazuje tylko, że współpraca międzyregionalna „powinna być prowadzona zgodnie z prawem wewnętrznym i międzynarodowymi zobowiązaniami państwa” (art. 76 u.s.w. dodaje tu jeszcze zgodność z polityką zagraniczną państwa, co nie wydaje się odpowiadać duchowi współpracy regionalnej).

Przypisy

  1. Nowa encyklopedia PWN, tom 5, Warszawa 1996, s. 481. ↩

  2. J. Minkiewicz, Czy bać się euroregionów, „Europa” 1998, nr 6, s. 10-12. ↩

  3. D. Długosz, Regionalizacja Polski w perspektywie integracji europejskiej, „Biuletyn OCIPE”, nr 1 z 1998 r., s. 2. ↩

  4. Wywiad z prof. Leonem Kieresem: Mamy Kartę Regionalną, „Wspólnota” 1997, nr 26, s. 19. ↩

Zasady polityki regionalnej Unii Europejskiej w latach dziewięćdziesiątych

5/5 - (1 vote)

Zasady polityki regionalnej Unii Europejskiej

Do połowy lat siedemdziesiątych EWG nie prowadziła systematycznej polityki regionalnej na szczeblu ponadnarodowym. Wspólne działania zmierzające do łagodzenia różnic w rozwoju poszczególnych regionów Wspólnoty były doraźne i na niewielką skalę. W początkowym okresie polityka regionalna Wspólnoty była skoncentrowana jedynie na koordynowaniu i zabezpieczaniu polityk regionalnych państw członkowskich. Miało to na celu zapobieganie nieprawidłowościom i wypaczeniom, powstającym na tle konkurencji pomiędzy tymi państwami o subwencje. Wprawdzie początkowo subwencje te przynosiły korzyści poszczególnym regionom, obciążając przy tym inne równie potrzebujące, w ostateczności jednak polityka regionalna prowadzona przez poszczególne państwa okazała się nieskuteczna.

Za prowadzeniem wspólnej polityki regionalnej przemawiały znaczne rozpiętości w poziomie rozwoju gospodarczego pomiędzy poszczególnymi regionami, występujące od chwili powstania tej organizacji, które w trakcie procesów integracyjnych nie ulegały ograniczeniu, lecz wręcz przeciwnie – pogłębiły się. Regiony centralne rozwijały się w EWG znacznie szybciej niż regiony peryferyjne. Produkt globalny na jednego mieszkańca w regionach najbiedniejszych stanowił w połowie lat siedemdziesiątych 1/5 produktu w regionach najbogatszych. Na ten stan rzeczy złożyło się wiele różnorodnych przyczyn. Wiązały się one zarówno z peryferyjnym położeniem regionów zacofanych, jak i niewystarczającym ich wyposażeniem w kapitał, a także niskim poziomem kwalifikacji ogólnych i zawodowych ludności, niedostatecznie rozwiniętą, w stosunku do potrzeb przedsiębiorstw i gospodarstw prywatnych, infrastrukturą oraz niekorzystną strukturą gospodarki z dominacją rolnictwa i wysokim poziomem bezrobocia.

Polityka regionalna jest na pewno jednym z “kół napędowych“ Unii Europejskiej. Od początku istnienia Wspólnot Europejskich w polityce regionalnej położono nacisk na koordynację polityk regionalnych poszczególnych państw członkowskich. W 1975 r. powstał Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego wspierający finansowo rozwój ubogich regionów (jest ich w Unii Europejskiej blisko 200) Wspólnot Europejskich.

Polityka regionalna jest jedną z podstaw polityki strukturalnej Wspólnot Europejskich, która opiera się m.in. na: popieraniu regionów zacofanych w rozwoju gospodarczym; restrukturyzacji regionów i obszarów przygranicznych; zwalczaniu długotrwałego bezrobocia oraz popieraniu rozwoju regionów wiejskich. Instrumentami polityki regionalnej są praktycznie wszystkie fundusze strukturalne.
Poza wymienionym już Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego należą do nich: Europejski Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji dla Rolnictwa (Sekcja Doradcza), Europejski Fudusz Socjalny, Finansowy Instrument Doradztwa w zakresie Rybołówstwa oraz Fundusz Kohezyjny (spójności).

Obowiązujące aktualnie zasady wspólnotowej polityki regionalnej zostały sformułowane w 1988 roku, a uzupełnione w latach 1993 i 2000. Europejska polityka regionalna funkcjonuje w oparciu o zbiór zasad sformułowanych w regulaminach Rady Wspólnot.

Podstawowe znaczenie ma 10 następujących zasad:

  1. Główną zasadą polityki regionalnej jest zasada koncentracji środków. charakteryzuje się ona wyborem pięciu wiodących celów i koncentracji ok. 70% funduszy na cel 1, czyli obszary opóźnione w rozwoju, których PKB na jednego mieszkańca nie przekracza 75% średniej Unii. Pozostałe cele to:
    • Cel 2 – stare i schyłkowe obszary przemysłowe dotknięte kryzysem industrialnym,
    • Cel 3 – walka z długotrwałym bezrobociem, dokształcanie zawodowe młodzieży i integracja osób skazanych na wykluczenie z rynku pracy. Promocja równości szans dla mężczyzn i dla kobiet na rynku pracy,
    • Cel 4 – adaptacja pracowników do zmian przemysłowych i ewoluacji systemów produkcji,
    • Cel 5 – rozwój obszarów wiejskich, w tym:
    • Cel 5a – adaptacja struktur rolniczych w ramach reformy Wspólnej Polityki Rolnej, modernizacja i restrukturyzacja rybołówstwa,
    • Cel 5b – dostosowanie strukturalne i rozwój obszarów wiejskich,
    • Cel 6 – obszary o małej gęstości zaludnienia tj. poniżej 8 osób na km kwadratowy.

Rozdział środków między poszczególne cele w % (1994-1999)

Ilustracja dotycząca zasady polityki regionalnej unii europejskiej w latach dziewięćdziesiątych

Źródło: L’Europe au service du developpement regional, Commission Europeenne, Luksemburg 1996, s.14.

  1. Zasada programowania rozwoju. Oznacza odejście od dofinansowywania pojedynczych projektów inwestycyjnych na rzecz kompleksowych, zintegrowanych programów rozwoju regionalnego.
  2. Zasada partnerstwa. Odnosi się do dwojakiego rodzaju relacji:
    1. między władzami publicznymi różnych szczebli,
    2. miedzy władzami publicznymi, organizacjami społecznymi i podmiotami prywatnymi.
  3. Zasada dodawalności środków. Oznacza ona, że Fundusze Strukturalne nie zastępują, lecz powiększają krajowe środki publiczne przeznaczone na politykę regionalną. Przepisy stanowią, że państwo członkowskie zobowiązane jest do utrzymania w danym okresie planistycznym nakładów na krajową politykę regionalna przynajmniej na poziomie wydatków z okresu poprzedniego we wszystkich regionach objętych celem priorytetowym.
  4. Zasada komplementarności działań. Konsekwencją tej zasady jest określenie udziału finansowego Wspólnot w relacji do wydatków publicznych państwa członkowskiego. Drugi punkt odniesienia dotyczy udziału finansowego Wspólnot w koszcie współfinansowanych przedsięwzięć.
  5. Zasada subsydiarności (pomocniczości). Oznacza, że problemy rozwoju regionalnego pozostają sprawą państwa, a organy wspólnotowe ingerują w te dziedziny pomocniczo.
  6. Zasada koordynacji. Oznacza dwa rodzaje zagadnień:
    1. skoordynowane wykorzystanie wszystkich Funduszy Strukturalnych,
    2. koordynacja polityk regionalnych krajów członkowskich.
  7. Zasada kompatybilności. Dotyczy zgodności polityki regionalnej z innymi politykami wspólnotowymi, a przede wszystkim z ustawodawstwem dotyczącym polityki ochrony konkurencji, przejrzystości zamówień publicznych, ochrony środowiska, równości szans między kobietami i mężczyznami.
  8. Zasada spójności. Dotyczy spójności polityki regionalnej z polityką makroekonomiczną państwa, jak również koordynacji polityk gospodarczych przez państwa członkowskie.
  9. Zasada monitorowania oraz ewaluacji. Czyni się tutaj zróżnicowanie miedzy trzema terminami, związanymi z etapem, na którym znajduje się odnośna procedura. Ocena – dokonywana jest przed (ex ante), monitorowanie – w trakcie programu, ewaluacja – po (ex post).

Jak zasady współpracują w jednym programie

Przedstawiony katalog opisuje politykę regionalną w realiach lat dziewięćdziesiątych i przełomu wieków. Numery celów, udziały finansowe oraz określenia odnoszące się do ówczesnej Wspólnoty trzeba odczytywać w tych granicach czasowych. Poszczególne zasady można jednak analizować jako odpowiedzi na odrębne problemy organizowania pomocy. Koncentracja dotyczy wyboru najważniejszych potrzeb, programowanie porządkuje działania w czasie, a partnerstwo określa sposób uzgadniania decyzji między uczestnikami.

Dobrze ilustruje to hipotetyczny region przemysłowy, w którym maleje zatrudnienie. Budowa nowej drogi może ułatwić działalność przedsiębiorstw, lecz nie rozstrzyga, czy mieszkańcy mają odpowiednie kwalifikacje i czy teren inwestycyjny posiada potrzebne uzbrojenie. Programowanie pozwala potraktować te zadania jako powiązaną całość. Zamiast oceniać każdą inwestycję wyłącznie według jej kosztu, trzeba ustalić, jakie ograniczenie rozwoju usuwa oraz od jakich innych działań zależy jej wykorzystanie.

Koncentracja nie musi zatem oznaczać finansowania jednego rodzaju przedsięwzięcia. Może polegać na skupieniu kilku narzędzi na określonym problemie. W przytoczonym przykładzie wspólnym celem byłoby zwiększenie zdolności mieszkańców i firm do prowadzenia nowej działalności. Ważna staje się kolejność: oddanie infrastruktury bez przygotowania użytkowników może przynieść słabszy efekt, podobnie jak szkolenia niezwiązane z rzeczywistym zapotrzebowaniem. Związek między zadaniami ma znaczenie większe niż samo umieszczenie ich w jednym dokumencie.

Partnerstwo pomaga ujawnić informacje, których jedna instytucja nie posiada. Władze lokalne znają warunki przestrzenne, przedsiębiorcy ograniczenia działalności, a organizacje społeczne bariery dotykające mieszkańców. Ich udział nie gwarantuje zgodności interesów. Pozwala natomiast rozpoznać różnice przed rozpoczęciem realizacji. Żeby współpraca miała znaczenie, trzeba wyjaśnić, które decyzje podlegają uzgodnieniu i co dzieje się ze zgłoszonymi uwagami. Sama liczba spotkań nie jest miarą rzeczywistego wpływu partnerów.

Finansowanie i odpowiedzialność za rezultat

Dodawalność oraz współfinansowanie zwracają uwagę na relację pomocy do własnego zaangażowania. W analizie projektu należy odróżniać źródło pieniędzy od odpowiedzialności za późniejsze utrzymanie efektu. Nowy obiekt może zostać sfinansowany z kilku źródeł, ale nadal potrzebuje operatora, personelu i budżetu eksploatacyjnego. Ocena programu powinna więc obejmować okres po zakończeniu inwestycji. Inaczej łatwo uznać wydatkowanie dotacji za rezultat wystarczający sam w sobie.

Monitorowanie dostarcza informacji o przebiegu działań, natomiast ewaluacja wymaga pytania o ich znaczenie. Ukończenie zaplanowanego odcinka drogi jest informacją o wykonaniu zadania. Ustalenie, czy poprawił się dojazd do miejsc pracy i usług, dotyczy zmiany sytuacji użytkowników. Potrzebne są obie perspektywy, ponieważ prawidłowo zakończone przedsięwzięcie może przynieść skutek mniejszy od oczekiwanego. Przyczyną bywa błędna diagnoza, zmiana otoczenia albo brak innego elementu programu.

Zestaw zasad nie tworzy więc automatycznego mechanizmu rozwoju. Stanowi sposób porządkowania wyborów, współpracy i oceny. Jego użyteczność zależy od jakości danych oraz gotowości do zmiany działania, gdy wyniki odbiegają od założeń. W tym sensie historyczny katalog pozwala zobaczyć politykę regionalną jako proces uczenia się: od rozpoznania potrzeb, przez wybór narzędzi, po sprawdzenie, czy sytuacja regionu rzeczywiście uległa poprawie.

Region i euroregion – podstawowe pojęcia współpracy transgranicznej

5/5 - (1 vote)

1.2. Siatka pojęciowa: region, euroregion, region i współpraca transgraniczna.

Region w pojęciu europejskim to jednostka przestrzenna występująca w rzeczywistości lub też utworzona dla poszczególnych potrzeb, z: planowaniem społeczno-gospodarczym, zarządzaniem, planowaniem przestrzennym, polityką regionalną, promowaniem ekorozwoju, współpracą międzynarodową.

Euroregionami nazywamy instytucję współpracy dwóch lub więcej jednostek reprezentujących regiony dwóch lub więcej państw (przynajmniej po jednym z każdego). Każda z nich jest powoływana na podstawie prawa wewnętrznego swojego kraju. Mogą nimi być korporacje samorządowe (tzn. pojedyncze samorządy lub związki gmin) lub władze lokalne. Zawierają one pomiędzy sobą umowy współpracy przekraczającej granice jednego państwa. Mimo unormowania w prawie wewnętrznym termin „Euroregion” nie występuje, ani w oficjalnych dokumentach o wymianie transgranicznej pomiędzy państwami, ani też w oficjalnych dokumentach Unii Europejskiej. Chociaż terminami oficjalnymi są „współpraca transgraniczna” i „regiony transgraniczne”, to jednak „Euroregion” stał najczęściej używanym określeniem, na tę formę współdziałania, w prasie i literaturze z tego zakresu1. Jednocześnie termin „współpraca transgraniczna” zwykle używa się na każde wspólne uzgodnione działanie dwóch państw, które obejmuje regiony oraz gminy po obu stronach granicy. Dotyczy ono podejmowania współpracy lub wspólnych działań na określonym obszarze.

Natomiast utartym terminem „Euroregion” postanowiono określać ściślejszą współpracę, na którą składają się wspólne stałe organy. Różnica polega tylko na większym zorganizowaniu tego ostatniego. Wynika z tego, że „współpraca transgraniczna” jest pojęciem szerszym od „Euroregionu” 2.

Nazwa „Euroregion” pochodzi od najstarszej inicjatywy współpracy transgranicznej „Euroregio”. Została ona powołana do życia w 1958 roku na obszarze przylegającym do granicy holendersko – niemieckiej pomiędzy rzekami Ren, Ems i Jssel. Euroregiony odegrały w UE bardzo dużą rolę w zacieśnianiu kontaktów pomiędzy krajami członkowskimi UE oraz w integracji z przyszłymi członkami Unii.

Ustawy wprowadzające nowy ustrój administracyjny i samorządowy w Polsce nie regulują zagadnień prawnoorganizacyjnych współpracy transgranicznej, wspominając tylko o możliwości „przystępowania województw do międzynarodowych zrzeszeń regionalnych za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych uzyskaną za pośrednictwem wojewody”3. Zrzeszenia te mogą funkcjonować w rozmaitych formach prawnych, zróżnicowanych zwłaszcza ze względu na zakres władztwa publicznego, którym dysponują, jak też ze względu na stopień formalnego związania i podporządkowania województwu. Wybór optymalnej struktury organizacyjnej zrzeszenia zależy od wielu czynników. Zarówno na zachodzie Europy, jak i w Polsce podjęto próby usystematyzowania form organizacyjnych współpracy transgranicznej, tworząc pojęcie euroregionu (choć nie występuje ono w prawie polskim, należy je odnieść do wzmiankowanych już międzynarodowych zrzeszeń regionalnych, pozbawionych zresztą legalnej definicji), rozmaicie zresztą interpretowane. Przykładowo, przez euroregion rozumie się:

  • „określony geograficznie obszar obejmujący przygraniczne części dwu lub więcej państw, które chcą ze sobą współpracować i koordynować działania społeczności lokalnych w różnych dziedzinach”4;

  • „formę zinstytucjonalizowanej współpracy regionów przygranicznych różnych państw, odbywającej się przy pełnym poszanowaniu granic państwowych oraz praw obowiązujących na terytoriach krajów, uczestniczących w tworzeniu danego euroregionu”5;

  • „obszar przekraczający co najmniej jedną granicę państwową i stanowiący sumę co najmniej dwu przestrzeni społeczno-gospodarczych o policentrycznym sposobie organizacji”6.

Przytoczone definicje, niezależnie od odmiennie rozłożonych akcentów, wskazują na dwa różne aspekty euroregionu: funkcjonalny i terytorialny. W sensie funkcjonalnym, euroregion stanowi porozumienie regionów (zwykle przygranicznych) o współpracy transgranicznej. Należy podkreślić, że nie może ono godzić w suwerenność państw, w których euroregiony są położone. W sensie terytorialnym, euroregion jest obszarem współpracy przekraczającym choćby jedną granicę państwową, realizowanej przez podmioty rządowe lub samorządowe (np. regiony). Euroregion składa się więc z regionów, przy czym pojęcie to można rozmaicie rozumieć.

Dlaczego precyzyjne rozróżnienie pojęć ma znaczenie w praktyce

Region, współpraca transgraniczna i euroregion opisują trzy powiązane, lecz odmienne elementy działania. Region wskazuje przede wszystkim uczestnika albo obszar, którego dotyczą określone problemy społeczne, gospodarcze i przestrzenne. Współpraca transgraniczna oznacza proces podejmowania uzgodnionych działań przez podmioty położone po różnych stronach granicy. Euroregion jest natomiast względnie trwałą formą organizowania takiej współpracy. Pomieszanie tych pojęć może prowadzić do błędnego przekonania, że samo sąsiedztwo terytoriów tworzy instytucję albo że każda wspólna inicjatywa musi od razu przybrać sformalizowaną postać.

Rozróżnienie jest potrzebne już na etapie planowania przedsięwzięcia. Najpierw należy ustalić, jaki obszar łączy wspólny problem, na przykład dojazdy do pracy, ochrona rzeki, ruch turystyczny lub dostęp do usług publicznych. Następnie trzeba wskazać podmioty uprawnione do działania zgodnie z prawem każdego państwa. Mogą to być gminy, ich związki, jednostki regionalne, instytucje publiczne albo organizacje wykonujące określone zadania. Dopiero później można zdecydować, czy wystarczy porozumienie dotyczące pojedynczego projektu, czy potrzebna jest stała struktura z organami, budżetem i procedurą podejmowania decyzji.

Pojęcie regionu jest elastyczne, ponieważ granice funkcjonalnych problemów nie zawsze pokrywają się z podziałem administracyjnym. Obszar rynku pracy może obejmować kilka jednostek samorządowych, zlewnia rzeki może przecinać granice województw i państw, a szlak komunikacyjny łączy miejsca należące do różnych systemów prawnych. Dlatego region bywa wyznaczany dla potrzeb statystyki, planowania, zarządzania lub polityki rozwoju. Ta elastyczność jest użyteczna, lecz wymaga jasnego wskazania, w jakim znaczeniu termin został zastosowany. Inaczej trudno ustalić kompetencje uczestników i ocenić rezultaty działania.

Współpraca transgraniczna ma szerszy zakres niż euroregion, ponieważ może być doraźna, sektorowa albo prowadzona na podstawie wielu niezależnych umów. Straże pożarne mogą uzgodnić zasady wzajemnej pomocy, szkoły realizować program wymiany, a samorządy wspólnie promować trasę turystyczną bez tworzenia jednego stałego organu. Istotą jest przekroczenie bariery granicy poprzez skoordynowane działanie. Nie oznacza to jednak zniesienia granicy państwowej ani przeniesienia władzy publicznej na nowy podmiot. Każdy uczestnik pozostaje związany zakresem swoich ustawowych kompetencji.

Euroregion porządkuje współpracę, gdy kontakty stają się regularne i obejmują wiele dziedzin. Stałe organy mogą ustalać priorytety, przygotowywać projekty, prowadzić sekretariat i utrzymywać przepływ informacji pomiędzy partnerami. Dzięki temu zmiana władz lokalnych nie musi przerywać wszystkich wcześniejszych uzgodnień. Instytucjonalizacja pomaga też gromadzić doświadczenie, wyznaczać osoby odpowiedzialne i porównywać efekty kolejnych inicjatyw. Nie nadaje jednak euroregionowi automatycznie kompetencji właściwych państwu lub samorządowi. Zakres jego działania wynika z porozumień założycielskich i prawa obowiązującego każdą ze stron.

Wymiar terytorialny euroregionu nie powinien przesłaniać jego funkcji. Linia na mapie pokazuje, które jednostki uczestniczą w porozumieniu, ale o rzeczywistym znaczeniu decydują wspólne zadania i zdolność do ich wykonania. Dwa obszary mogą formalnie należeć do tej samej struktury, a mimo to utrzymywać niewiele codziennych kontaktów. Odwrotnie, intensywna współpraca gospodarcza lub społeczna może rozwinąć się jeszcze przed powołaniem euroregionu. Ocena takiej instytucji powinna więc uwzględniać zarówno zasięg przestrzenny, jak i trwałość relacji, jakość koordynacji oraz korzyści dla mieszkańców.

Precyzyjna siatka pojęciowa ułatwia również podział odpowiedzialności. Partnerzy muszą wiedzieć, kto podejmuje uchwałę, kto podpisuje umowę, kto finansuje zadanie i kto odpowiada za jego zgodność z prawem. W projektach obejmujących różne państwa dochodzą odmienne procedury budżetowe, administracyjne i kontrolne. Jasne rozdzielenie obszaru współpracy od jej organizacyjnej formy pozwala uniknąć przypisywania euroregionowi uprawnień, których nie posiada. Chroni też zasadę suwerenności, ponieważ współdziałanie odbywa się za zgodą właściwych władz i w ramach istniejących porządków prawnych.

W praktyce te trzy pojęcia tworzą logiczną sekwencję, choć nie zawsze wszystkie jej etapy muszą wystąpić. Region pomaga rozpoznać wspólnotę potrzeb, współpraca transgraniczna opisuje sposób wspólnego reagowania, a euroregion może zapewnić temu działaniu stabilne zaplecze. Takie uporządkowanie pozwala dobrać formę do celu. Prosty problem nie wymaga rozbudowanej instytucji, natomiast wieloletnia współpraca w wielu dziedzinach potrzebuje pamięci organizacyjnej, przejrzystych procedur i regularnego dialogu między partnerami.

Rozróżnienie pomaga także właściwie mierzyć wyniki. W przypadku pojedynczego projektu można badać wykonanie zaplanowanych działań, terminowość i wykorzystanie środków. Oceniając stałą strukturę, trzeba dodatkowo uwzględnić trwałość partnerstwa, zdolność inicjowania kolejnych przedsięwzięć oraz udział mieszkańców i instytucji. Sam fakt istnienia euroregionu nie świadczy jeszcze o intensywności współpracy, podobnie jak brak takiej nazwy nie oznacza braku wartościowych kontaktów.

Jasne pojęcia ułatwiają wreszcie komunikację społeczną. Mieszkańcy mogą realistycznie ocenić, czego oczekiwać od samorządu, wspólnego projektu lub władz euroregionu. Zmniejsza to ryzyko przypisywania strukturze transgranicznej odpowiedzialności za decyzje pozostające w gestii państwa. Przejrzystość celów i kompetencji buduje zaufanie, bez którego nawet dobrze zaprojektowane porozumienie pozostaje formalne i nie tworzy trwałej wspólnoty działania.

Właściwe nazwanie formy współpracy nie jest zatem kwestią terminologicznej drobiazgowości. Porządkuje ono relacje między terytorium, uczestnikami i powierzonymi im zadaniami. Dzięki temu można dobrać adekwatne podstawy prawne, strukturę zarządzania oraz sposób kontroli, a następnie rzetelnie wyjaśnić mieszkańcom, jakie rezultaty są osiągalne.

Przypisy

  1. M. Kozak, A. Pyszkowski, R. Szewczyk, Słownik rozwoju regionalnego, Warszawa 1997, s. 20. ↩

  2. S. Czarnow, Pojęcie współpracy transgranicznej, „Samorzad Terytorialny” 1999, nr 4. ↩

  3. Art. 75 i art. 77 ust. 1 Ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U nr 91, poz. 576), dalej: u.s.w. ↩

  4. G. Michałowska (red.), Mały słownik stosunków międzynarodowych, Warszawa 1996, s. 37. ↩

  5. B. i M. Bańkowicz, A. Dudek, Leksykon historii XX wieku, Kraków 1996, s. 166. ↩

  6. T. Łoś-Nowak: Euroregion, [w:] A. Antoszewski, R. Herbut (red.): Leksykon politologii, Wrocław 1997, s. 89. ↩

Powstanie Unii Europejskiej – Maastricht i dalszy rozwój wspólnoty

5/5 - (1 vote)

1.1.5. Powstanie Unii Europejskiej

Wkrótce później miały miejsce gwałtowne zmiany na płaszczyźnie międzynarodowej. Nastąpił upadek muru berlińskiego, doszło do zjednoczenia Niemiec. W krajach członkowskich nastał przychylniejszy klimat dla pogłębienia współpracy w ramach wspólnej organizacji. Doprowadziło to do podpisania 7 lutego 1992 w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej. Podpisanie Traktatu poprzedzone było długimi i żmudnymi negocjacjami. Za datę ich rozpoczęcia można uznać Konferencję Międzyrządową w Rzymie, rozpoczętą w grudniu 1990 roku. Trzeba pamiętać, że Traktat jest efektem kompromisu między państwami członkowskimi i efektem całego procesu integracji europejskiej zapoczątkowanego przez Traktat Paryski o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali.

Traktat, choć również daleki jest od ustanowienia ponadnarodowego europejskiego państwa federalnego, jest dużym krokiem w kierunku zjednoczonej Europy. Traktat wywołał pewne rozczarowanie tzw. Euroentuzjastów, a z drugiej strony opór sceptyków. Jego ratyfikacja przebiegała bardzo opornie w państwach członkowskich. W Wielkiej Brytanii, gdzie nie przeprowadzano referendum Traktat spotkał się z silną opozycją w Izbie Gmin, a nawet wytoczono sądowy proces, w którym próbowano wykazać, że ratyfikacja jest czynem nielegalnym. We Francji za ratyfikacją opowiedziała się jedynie znikoma większość obywateli (51,5 % głosów za). W Niemczech ratyfikowano go dopiero po pozytywnym orzeczeniu tamtejszego Trybunału Konstytucyjnego. Największy opór dano Traktatowi w Danii, gdzie obywatele zgodzili się na jego ratyfikację dopiero po wywalczeniu pewnych wyjątków dla ich kraju.

Traktat z Maastricht ustanowił Unię Europejską. Opiera się ona na trzech filarach: pierwszym są dotychczasowe Wspólnoty Europejskie, drugi stanowi Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa – w której uprawnienia instytucji Unii są bardzo ograniczone, natomiast trzeci filar stanowi Wspólna Polityka Spraw Wewnętrznych i Wymiar Sprawiedliwości, gdzie Unia raczej koordynuje działania Państw Członkowskich niż posiada własne kompetencje. Traktat wprowadził obywatelstwo europejskie oraz określił zasady będące podstawą, na której opiera się Unia Europejska – wymieniono tu demokrację, poszanowanie praw człowieka, solidarność, wolności obywatelskie i gospodarcze.

Traktat z Maastricht nie zlikwidował słabości instytucji Unii Europejskiej. Organy Wspólnot tworzone z myślą o związku sześciu państw, obecnie muszą „obsługiwać” twór składający się z 15 państw o znacznie szerszych niż to pierwotnie zakładano kompetencjach. Konieczne stały się także pewne uzupełnienia do Traktatu o Unii Europejskiej. Kolejnym etapem rozwoju Unii Europejskiej jest Traktat Amsterdamski z 1997 roku (wszedł w życie w maju 1999 roku). Traktat Amsterdamski zwiększył uprawnienia Parlamentu Europejskiego, uprościł procedurę podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej, zdecydowanie zwiększył kompetencje Unii w zakresie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, a także Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Traktat Amsterdamski podkreślił respektowanie przez Unię praw fundamentalnych określonych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 roku (stroną konwencji są jednak Państwa Członkowskie a nie Unia Europejska), zobowiązał również Unię do przestrzegania i promowania tych zasad.

Maastricht jako zmiana skali i sposobu działania wspólnoty

Traktat z Maastricht był przełomem nie dlatego, że zastąpił wcześniejsze wspólnoty zupełnie nową organizacją, lecz dlatego, że połączył dorobek gospodarczy z wyraźnie szerszą ambicją polityczną. Dotychczasowe mechanizmy wspólnego rynku znalazły się w strukturze Unii Europejskiej obok współpracy w polityce zagranicznej, bezpieczeństwie oraz sprawach wewnętrznych. Konstrukcja filarowa odzwierciedlała brak zgody na jednakowy poziom ponadnarodowości we wszystkich dziedzinach. W sprawach gospodarczych państwa zaakceptowały daleko rozwinięte instytucje i prawo wspólnotowe, natomiast w obszarach bezpośrednio związanych z suwerennością zachowały większą kontrolę międzyrządową.

Takie rozwiązanie było kompromisem umożliwiającym wspólne działanie bez przesądzania o przyszłym ustroju Europy. Zwolennicy federacji mogli traktować Unię jako etap dalszego zbliżenia, a rządy przywiązane do samodzielności państw uzyskiwały gwarancję, że nie każda decyzja będzie podejmowana według tych samych ponadnarodowych reguł. Ceną była złożoność. Obywatelowi trudno było ustalić, która instytucja odpowiada za określoną politykę, a różne procedury utrudniały ocenę skuteczności oraz demokratycznej odpowiedzialności. Maastricht rozszerzyło zatem pole współpracy, ale jednocześnie uczyniło system bardziej wymagającym organizacyjnie.

Szczególnie doniosły był projekt unii gospodarczej i walutowej. Wspólny rynek oparty na swobodnym przepływie kapitału i towarów pozostawał narażony na skutki wahań kursowych oraz nieskoordynowanych decyzji gospodarczych. Plan wspólnej waluty miał ograniczyć te bariery i zwiększyć przewidywalność wymiany. Wymagał jednak kryteriów zbliżających sytuację finansową państw, etapowego przygotowania oraz instytucji prowadzącej wspólną politykę pieniężną. Oznaczało to, że integracja wkraczała w dziedzinę wcześniej uznawaną za jeden z podstawowych atrybutów państwa.

Równie ważne było ustanowienie obywatelstwa Unii. Nie zastępowało ono obywatelstwa krajowego, lecz uzupełniało je o prawa związane z przynależnością do wspólnoty europejskiej. W ten sposób integracja przestawała dotyczyć wyłącznie rządów, przedsiębiorstw i wymiany handlowej. Jej podmiotem stawał się człowiek przemieszczający się, mieszkający lub uczestniczący w życiu publicznym poza własnym państwem. Powstawała dodatkowa więź prawna, która podkreślała, że korzyści i obowiązki wynikające z Unii odnoszą się bezpośrednio do jej mieszkańców.

Zmianom towarzyszyło wzmacnianie Parlamentu Europejskiego i rozwijanie procedur, w których uczestniczył on w stanowieniu prawa. Była to odpowiedź na rosnący zakres decyzji podejmowanych na poziomie europejskim. Jeżeli wspólne regulacje wpływały na coraz więcej obszarów życia, potrzebna była instytucja wybierana bezpośrednio i zdolna do kontrolowania organów wykonawczych. Nie usuwało to sporów o deficyt demokratyczny, ponieważ istotną rolę nadal odgrywały rządy w Radzie, a kompetencje były rozdzielone między wiele podmiotów. Powstał jednak model, w którym legitymacja pochodziła równocześnie od państw oraz obywateli.

Ratyfikacyjne trudności pokazały granice integracji prowadzonej głównie przez elity polityczne. Negocjacyjny kompromis nie gwarantował społecznej akceptacji, zwłaszcza gdy traktat był obszerny, skomplikowany i dotyczył spraw kojarzonych z narodową niezależnością. Referenda, debaty parlamentarne i kontrola konstytucyjna ujawniły rozbieżność między europejskim celem a krajowymi obawami. Wyjątki uzyskiwane przez niektóre państwa stały się narzędziem pozwalającym zachować wspólny kierunek przy różnym tempie uczestnictwa. Zarazem potwierdziły, że pogłębienie współpracy musi uwzględniać pluralizm tradycji ustrojowych i opinii publicznej.

Traktat amsterdamski można odczytywać jako próbę skorygowania części niedoskonałości ujawnionych po Maastricht. Wzrost kompetencji Parlamentu, zmiany w procedurach decyzyjnych oraz rozwój współpracy w sprawach wewnętrznych miały zwiększyć zarówno skuteczność, jak i kontrolę nad Unią. Szczególnego znaczenia nabrała ochrona praw podstawowych. Wspólnota nie mogła ograniczać się do zapewnienia swobód gospodarczych, skoro jej działania dotyczyły również bezpieczeństwa, wymiaru sprawiedliwości oraz statusu obywateli.

Zmiany instytucjonalne były także przygotowaniem do przyszłych rozszerzeń. Organy zaprojektowane dla sześciu państw działały już w znacznie większym gronie, a dalszy wzrost liczby członków wymagał nowych zasad reprezentacji, głosowania i podziału odpowiedzialności. Każde rozszerzenie zwiększało różnorodność interesów i doświadczeń, ale zarazem potwierdzało atrakcyjność projektu. Z tego powodu reforma instytucji nie była technicznym dodatkiem do integracji. Decydowała o tym, czy wspólnota zachowa zdolność do podejmowania decyzji bez utraty równowagi między państwami dużymi i małymi.

Znaczenie Maastricht polega ostatecznie na zmianie charakteru całego przedsięwzięcia. Integracja gospodarcza pozostała jego rdzeniem, lecz została połączona z obywatelstwem, koordynacją polityczną i perspektywą wspólnej waluty. Powstał porządek wielopoziomowy, w którym kompetencje nie należały wyłącznie do jednego centrum. Państwa, instytucje europejskie i obywatele uczestniczyli w nim na odmiennych zasadach. Ta konstrukcja umożliwiała dalszy rozwój, ale wymagała stałego wyjaśniania, kto podejmuje decyzje, w jakim trybie i przed kim ponosi za nie odpowiedzialność.

W tym układzie szczególnego znaczenia nabrała zasada subsydiarności. Miała porządkować relacje między różnymi poziomami władzy i przeciwdziałać przekazywaniu zadań na szczebel europejski bez wyraźnej potrzeby. Problem powinien być rozwiązywany możliwie blisko obywatela, a działanie Unii było uzasadnione wtedy, gdy skala lub skutki sprawy przekraczały możliwości pojedynczego państwa. Zasada ta nie dawała mechanicznej odpowiedzi na każdy spór kompetencyjny, lecz tworzyła kryterium oceny, czy wspólne rozwiązanie zapewnia rzeczywistą wartość dodaną.

Dla regionów i samorządów miało to wymiar praktyczny. Coraz więcej decyzji europejskich dotyczyło rozwoju terytorialnego, transportu, środowiska, zatrudnienia i usług publicznych, czyli dziedzin wykonywanych często poniżej poziomu centralnego. Pogłębienie integracji zwiększało zatem potrzebę konsultowania władz regionalnych oraz uwzględniania różnic między obszarami. Instytucjonalna ewolucja Unii nie sprowadzała się do relacji między Brukselą a stolicami państw. Obejmowała także poszukiwanie miejsca dla wspólnot lokalnych, które wdrażały znaczną część wspólnych polityk i najwcześniej obserwowały ich skutki.

Maastricht wyznaczyło więc program dalszych sporów, a nie ich ostateczne rozstrzygnięcie. Pytania o granice wspólnej polityki, tempo integracji, odpowiedzialność instytucji i rolę obywateli powracały przy następnych reformach. Traktat nadał im jednak wspólne ramy. Od tej chwili rozwój Unii oceniano już nie tylko przez wielkość rynku, lecz także przez jakość jej ustroju i zdolność godzenia różnych poziomów władzy.