Do nowelizacji k.c. w 1996 r. miała miejsce istotna luka w prawie związana z odpowiedzialnością cywilną jednostek samorządu terytorialnego. Według ugruntowanego w orzecznictwie poglądu luka w prawie występuje m.in. wtedy, gdy dla danego stanu faktycznego brak jest w ogóle uregulowania[1].
Taka sytuacja występowała na gruncie ustawy samorządowej, która nie uregulowała odpowiedzialności funkcjonariuszy gmin. Powstał więc problem, czy w drodze analogii stosować przepisy o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy (art. 417-419 k.c.), czy przepisy o deliktowej odpowiedzialności osób prawnych. Wada ta usunięta została nowelizacją kodeksu cywilnego dokonaną ustawą z dnia 23 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny[2] i ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej[3], które to akty prawne, wypełniły lukę legislacyjną.
W pierwszej z wymienionych ustaw ustawodawca w art. 4201 k.c. rozciągnął zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa także na odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przez ich funkcjonariuszy, a w § 2 tego przepisu podał legalną definicję funkcjonariusza samorządu terytorialnego w zbliżonej formule do art. 417 § 2 k.c.
Chodzi tu o odpowiedzialność z tytułu czynów niedozwolonych. Funkcjonariuszami samorządu terytorialnego zgodnie z brzmieniem art. 4201 §2 są pracownicy samorządowi, radni, członkowie zarządów gmin, powiatów i województw, a także inne osoby, do których stosuje się przepisy o pracownikach samorządowych. Za funkcjonariuszy jednostek samorządu terytorialnego uważa się także osoby działające na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków. Jeśli radny wyrządzi szkodę przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu terytorialnego, w imieniu której czynność była wykonywana, a więc gmina, powiat, czy województwo (§2 art. 4201). Przesłanką odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę jest wina radnego co oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego – w myśl art. 4201 § 1 k.c. – odpowiada na zasadzie ryzyka za zawinione zachowanie się swego funkcjonariusza, wyrządzającego szkodę, przy uwzględnieniu także konstrukcji tzw. winy anonimowej. Nie jest więc wymagane stwierdzenie winy przez ściśle określonego radnego.
Art. 4201 k.c. obejmuje swym zakresem odpowiedzialność za wszystkie szkody wyrządzone przez radnych przy wykonywaniu powierzonych im czynności, niezależnie od tego, czy czynności te miały charakter władczy, czy też gospodarczy. Innymi słowy, art. 4201 k.c. dotyczy zarówno tradycyjnie rozumianej sfery imperium jak i dominium. Przy rozpatrywaniu odpowiedzialności radnego należy brać przy tym pod uwagę, że art. 417 k.c. i art. 4201 k.c. dotyczą odpowiedzialności deliktowej, nie zaś odpowiedzialności za niewykonanie czy nienależyte wykonanie umów, których stroną jest Skarb Państwa lub gmina.
Odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego za szkody powstałe z winy radnych uwarunkowana jest także bezprawnością ich zachowania się, polegającą nie tylko na działaniu bądź zaniechaniu sprzecznym z obowiązującym przepisem prawnym, ale również na zachowaniu kolidującym z obowiązkami wynikającymi z ogólnie przyjętych w danym społeczeństwie i w określonym czasie zasad współżycia społecznego.
Jednakże z brzmienia art. 420 trudno wnioskować o odpowiedzialności samego radnego, który szkodę wyrządził, ponieważ ten przewiduje tylko bezpośrednią odpowiedzialność gminy. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie na jakiej podstawie sam radny może zostać zobowiązany do naprawienia szkody. Pomocny może się tu okazać art. 441 k.c., zgodnie z którym, jeżeli kilka osób ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, ich odpowiedzialność jest solidarna. Jeżeli zatem szkoda była wynikiem działania lub zaniechania radnego, gmina która szkodę naprawiła może żądać od radnego zwrotu odpowiedniej części zależnie od okoliczności, a zwłaszcza od winy radnego oraz od stopnia, w jakim radny przyczynił się do powstania szkody. Gmina która naprawiła szkodę, za którą jest odpowiedzialna mimo braku winy, ma zwrotne roszczenie do radnego, jeżeli szkoda powstała z jego winy.
Jednostka samorządu terytorialnego ponosi odpowiedzialność jeśli szkoda została wyrządzona przez radnego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, a nie tylko przy sposobności wykonywania powierzonej mu czynności. O tym, czy szkoda została wyrządzona przy wykonywaniu powierzonej czynności a nie tylko przy sposobności jej wykonywania decyduje cel działania sprawcy. Gmina nie ponosi odpowiedzialności, gdy radny wykorzystując fakt powierzonej mu czynności, dąży do osiągnięcia innego celu niż ten, który wynika z powierzonej mu funkcji.
[ciąg dalszy tej pracy magisterskiej w lutym i marcu]
[1] Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1969 r. III CZP 8/69 – OSNCP 1970, poz. 97
[2] Są to przepisy art. 4201 i 4202 dodane przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 23 sierpnia 1996 r. – (Dz.U. Nr 114, poz. 542 z 1996 r.) zmieniające ustawę z dniem 28 grudnia 1996 r. zmienione przez art. 24 pkt 3 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 z 1998 r.) z dniem 1 stycznia 1999 r
[3] Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. (Dz. U. Nr 9 poz. 49 z dnia 5 lutego 1997 r.)