Zasady polityki regionalnej Unii Europejskiej
Do połowy lat siedemdziesiątych EWG nie prowadziła systematycznej polityki regionalnej na szczeblu ponadnarodowym. Wspólne działania zmierzające do łagodzenia różnic w rozwoju poszczególnych regionów Wspólnoty były doraźne i na niewielką skalę. W początkowym okresie polityka regionalna Wspólnoty była skoncentrowana jedynie na koordynowaniu i zabezpieczaniu polityk regionalnych państw członkowskich. Miało to na celu zapobieganie nieprawidłowościom i wypaczeniom, powstającym na tle konkurencji pomiędzy tymi państwami o subwencje. Wprawdzie początkowo subwencje te przynosiły korzyści poszczególnym regionom, obciążając przy tym inne równie potrzebujące, w ostateczności jednak polityka regionalna prowadzona przez poszczególne państwa okazała się nieskuteczna.
Za prowadzeniem wspólnej polityki regionalnej przemawiały znaczne rozpiętości w poziomie rozwoju gospodarczego pomiędzy poszczególnymi regionami, występujące od chwili powstania tej organizacji, które w trakcie procesów integracyjnych nie ulegały ograniczeniu, lecz wręcz przeciwnie – pogłębiły się. Regiony centralne rozwijały się w EWG znacznie szybciej niż regiony peryferyjne. Produkt globalny na jednego mieszkańca w regionach najbiedniejszych stanowił w połowie lat siedemdziesiątych 1/5 produktu w regionach najbogatszych. Na ten stan rzeczy złożyło się wiele różnorodnych przyczyn. Wiązały się one zarówno z peryferyjnym położeniem regionów zacofanych, jak i niewystarczającym ich wyposażeniem w kapitał, a także niskim poziomem kwalifikacji ogólnych i zawodowych ludności, niedostatecznie rozwiniętą, w stosunku do potrzeb przedsiębiorstw i gospodarstw prywatnych, infrastrukturą oraz niekorzystną strukturą gospodarki z dominacją rolnictwa i wysokim poziomem bezrobocia.
Polityka regionalna jest na pewno jednym z “kół napędowych“ Unii Europejskiej. Od początku istnienia Wspólnot Europejskich w polityce regionalnej położono nacisk na koordynację polityk regionalnych poszczególnych państw członkowskich. W 1975 r. powstał Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego wspierający finansowo rozwój ubogich regionów (jest ich w Unii Europejskiej blisko 200) Wspólnot Europejskich.
Polityka regionalna jest jedną z podstaw polityki strukturalnej Wspólnot Europejskich, która opiera się m.in. na: popieraniu regionów zacofanych w rozwoju gospodarczym; restrukturyzacji regionów i obszarów przygranicznych; zwalczaniu długotrwałego bezrobocia oraz popieraniu rozwoju regionów wiejskich. Instrumentami polityki regionalnej są praktycznie wszystkie fundusze strukturalne.
Poza wymienionym już Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego należą do nich: Europejski Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji dla Rolnictwa (Sekcja Doradcza), Europejski Fudusz Socjalny, Finansowy Instrument Doradztwa w zakresie Rybołówstwa oraz Fundusz Kohezyjny (spójności).
Obowiązujące aktualnie zasady wspólnotowej polityki regionalnej zostały sformułowane w 1988 roku, a uzupełnione w latach 1993 i 2000. Europejska polityka regionalna funkcjonuje w oparciu o zbiór zasad sformułowanych w regulaminach Rady Wspólnot.
Podstawowe znaczenie ma 10 następujących zasad:
- Główną zasadą polityki regionalnej jest zasada koncentracji środków. charakteryzuje się ona wyborem pięciu wiodących celów i koncentracji ok. 70% funduszy na cel 1, czyli obszary opóźnione w rozwoju, których PKB na jednego mieszkańca nie przekracza 75% średniej Unii. Pozostałe cele to:
- Cel 2 – stare i schyłkowe obszary przemysłowe dotknięte kryzysem industrialnym,
- Cel 3 – walka z długotrwałym bezrobociem, dokształcanie zawodowe młodzieży i integracja osób skazanych na wykluczenie z rynku pracy. Promocja równości szans dla mężczyzn i dla kobiet na rynku pracy,
- Cel 4 – adaptacja pracowników do zmian przemysłowych i ewoluacji systemów produkcji,
- Cel 5 – rozwój obszarów wiejskich, w tym:
- Cel 5a – adaptacja struktur rolniczych w ramach reformy Wspólnej Polityki Rolnej, modernizacja i restrukturyzacja rybołówstwa,
- Cel 5b – dostosowanie strukturalne i rozwój obszarów wiejskich,
- Cel 6 – obszary o małej gęstości zaludnienia tj. poniżej 8 osób na km kwadratowy.
Rozdział środków między poszczególne cele w % (1994-1999)
Źródło: L’Europe au service du developpement regional, Commission Europeenne, Luksemburg 1996, s.14.
- Zasada programowania rozwoju. Oznacza odejście od dofinansowywania pojedynczych projektów inwestycyjnych na rzecz kompleksowych, zintegrowanych programów rozwoju regionalnego.
- Zasada partnerstwa. Odnosi się do dwojakiego rodzaju relacji:
- między władzami publicznymi różnych szczebli,
- miedzy władzami publicznymi, organizacjami społecznymi i podmiotami prywatnymi.
- Zasada dodawalności środków. Oznacza ona, że Fundusze Strukturalne nie zastępują, lecz powiększają krajowe środki publiczne przeznaczone na politykę regionalną. Przepisy stanowią, że państwo członkowskie zobowiązane jest do utrzymania w danym okresie planistycznym nakładów na krajową politykę regionalna przynajmniej na poziomie wydatków z okresu poprzedniego we wszystkich regionach objętych celem priorytetowym.
- Zasada komplementarności działań. Konsekwencją tej zasady jest określenie udziału finansowego Wspólnot w relacji do wydatków publicznych państwa członkowskiego. Drugi punkt odniesienia dotyczy udziału finansowego Wspólnot w koszcie współfinansowanych przedsięwzięć.
- Zasada subsydiarności (pomocniczości). Oznacza, że problemy rozwoju regionalnego pozostają sprawą państwa, a organy wspólnotowe ingerują w te dziedziny pomocniczo.
- Zasada koordynacji. Oznacza dwa rodzaje zagadnień:
- skoordynowane wykorzystanie wszystkich Funduszy Strukturalnych,
- koordynacja polityk regionalnych krajów członkowskich.
- Zasada kompatybilności. Dotyczy zgodności polityki regionalnej z innymi politykami wspólnotowymi, a przede wszystkim z ustawodawstwem dotyczącym polityki ochrony konkurencji, przejrzystości zamówień publicznych, ochrony środowiska, równości szans między kobietami i mężczyznami.
- Zasada spójności. Dotyczy spójności polityki regionalnej z polityką makroekonomiczną państwa, jak również koordynacji polityk gospodarczych przez państwa członkowskie.
- Zasada monitorowania oraz ewaluacji. Czyni się tutaj zróżnicowanie miedzy trzema terminami, związanymi z etapem, na którym znajduje się odnośna procedura. Ocena – dokonywana jest przed (ex ante), monitorowanie – w trakcie programu, ewaluacja – po (ex post).
Jak zasady współpracują w jednym programie
Przedstawiony katalog opisuje politykę regionalną w realiach lat dziewięćdziesiątych i przełomu wieków. Numery celów, udziały finansowe oraz określenia odnoszące się do ówczesnej Wspólnoty trzeba odczytywać w tych granicach czasowych. Poszczególne zasady można jednak analizować jako odpowiedzi na odrębne problemy organizowania pomocy. Koncentracja dotyczy wyboru najważniejszych potrzeb, programowanie porządkuje działania w czasie, a partnerstwo określa sposób uzgadniania decyzji między uczestnikami.
Dobrze ilustruje to hipotetyczny region przemysłowy, w którym maleje zatrudnienie. Budowa nowej drogi może ułatwić działalność przedsiębiorstw, lecz nie rozstrzyga, czy mieszkańcy mają odpowiednie kwalifikacje i czy teren inwestycyjny posiada potrzebne uzbrojenie. Programowanie pozwala potraktować te zadania jako powiązaną całość. Zamiast oceniać każdą inwestycję wyłącznie według jej kosztu, trzeba ustalić, jakie ograniczenie rozwoju usuwa oraz od jakich innych działań zależy jej wykorzystanie.
Koncentracja nie musi zatem oznaczać finansowania jednego rodzaju przedsięwzięcia. Może polegać na skupieniu kilku narzędzi na określonym problemie. W przytoczonym przykładzie wspólnym celem byłoby zwiększenie zdolności mieszkańców i firm do prowadzenia nowej działalności. Ważna staje się kolejność: oddanie infrastruktury bez przygotowania użytkowników może przynieść słabszy efekt, podobnie jak szkolenia niezwiązane z rzeczywistym zapotrzebowaniem. Związek między zadaniami ma znaczenie większe niż samo umieszczenie ich w jednym dokumencie.
Partnerstwo pomaga ujawnić informacje, których jedna instytucja nie posiada. Władze lokalne znają warunki przestrzenne, przedsiębiorcy ograniczenia działalności, a organizacje społeczne bariery dotykające mieszkańców. Ich udział nie gwarantuje zgodności interesów. Pozwala natomiast rozpoznać różnice przed rozpoczęciem realizacji. Żeby współpraca miała znaczenie, trzeba wyjaśnić, które decyzje podlegają uzgodnieniu i co dzieje się ze zgłoszonymi uwagami. Sama liczba spotkań nie jest miarą rzeczywistego wpływu partnerów.
Finansowanie i odpowiedzialność za rezultat
Dodawalność oraz współfinansowanie zwracają uwagę na relację pomocy do własnego zaangażowania. W analizie projektu należy odróżniać źródło pieniędzy od odpowiedzialności za późniejsze utrzymanie efektu. Nowy obiekt może zostać sfinansowany z kilku źródeł, ale nadal potrzebuje operatora, personelu i budżetu eksploatacyjnego. Ocena programu powinna więc obejmować okres po zakończeniu inwestycji. Inaczej łatwo uznać wydatkowanie dotacji za rezultat wystarczający sam w sobie.
Monitorowanie dostarcza informacji o przebiegu działań, natomiast ewaluacja wymaga pytania o ich znaczenie. Ukończenie zaplanowanego odcinka drogi jest informacją o wykonaniu zadania. Ustalenie, czy poprawił się dojazd do miejsc pracy i usług, dotyczy zmiany sytuacji użytkowników. Potrzebne są obie perspektywy, ponieważ prawidłowo zakończone przedsięwzięcie może przynieść skutek mniejszy od oczekiwanego. Przyczyną bywa błędna diagnoza, zmiana otoczenia albo brak innego elementu programu.
Zestaw zasad nie tworzy więc automatycznego mechanizmu rozwoju. Stanowi sposób porządkowania wyborów, współpracy i oceny. Jego użyteczność zależy od jakości danych oraz gotowości do zmiany działania, gdy wyniki odbiegają od założeń. W tym sensie historyczny katalog pozwala zobaczyć politykę regionalną jako proces uczenia się: od rozpoznania potrzeb, przez wybór narzędzi, po sprawdzenie, czy sytuacja regionu rzeczywiście uległa poprawie.