Region w polskim i europejskim porządku prawnym

W szerokim sensie (przyjętym głównie w naukach geograficznych), region stanowi „umownie wydzielony, względnie jednorodny obszar odróżniający się od terenów przyległych określonymi cechami naturalnymi lub nabytymi” – ze względu na różne kryteria wyodrębnia się np. regiony kulturowe, religijne, geograficzne, historyczne czy też gospodarczo-administracyjne, będące obiektem planowania i zarządzania. W ujęciu wąskim (stosowanym przeważnie w naukach politycznych), region to „nazwa jednostki podziału administracyjnego najwyższego stopnia, wyodrębnionej przez ustawodawcę ze względu na cechy różniące ją od innych jednostek podziału administracyjnego tego samego stopnia”, wyposażonej w samodzielność, zbliżoną do autonomii⁷.

Istniejące w Polsce do końca 1998 roku województwa, ze względu zarówno na ich małą powierzchnię, jak i brak struktur samorządowych (wyjąwszy skromną namiastkę samorządu, jaką był sejmik samorządowy), nie spełniały warunków ani jednej, ani drugiej definicji. Ustrojodawca nie wypowiedział się wprost do co sposobu rozumienia regionu, delegując to zadanie ustawodawcy. (Art. 15 ust. 2 Konstytucji: „Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa”.)

Obecnie ustawodawca zdecydowanie opowiedział się za polityczną definicją regionu (rozwiązanie takie występuje w statucie Zgromadzenia Regionów Europy i w projekcie Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego). Zgodnie z art. 1 u.s.w., „ ust. 1. Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. ust. 2. Województwo oznacza: 1) jednostkę samorządu terytorialnego – regionalną wspólnotę samorządową, 2) największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej”. Ponadto, z mocy art. 5 ust. 1 u.s.w., „mieszkańcy województwa podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (w drodze wyborów i referendum) lub za pośrednictwem organów samorządu województwa”. Art. 6 ust. 2 i 3 u.s.w. wyposażył województwo w osobowość prawną oraz przyznał ochronę sądową jego samodzielności.

Powyższa definicja w znacznym stopniu, aczkolwiek nie do końca, odpowiada modelowi przyjętemu w statucie Zgromadzenia Regionów Europy i w projekcie Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego z 3 lipca 1996 r. Powołane umowy łączą pojęcie samorządu regionalnego (regionów) z największymi terytorialnie jednostkami władzy w obrębie danego państwa, dysponującymi wybieralnymi organami (reprezentacją polityczną), w hierarchii administracyjnej umieszczonymi między rządem centralnym a samorządem lokalnym (na poziomie bezpośrednio niższym od państwa centralnego), co ogólnie rzecz biorąc, odpowiada rozwiązaniom u.s.w. Zgodnie jednak z zaleceniami projektu Karty z 3 lipca 1996 r., samorząd regionalny powinien posiadać „prerogatywy albo wynikające z samoorganizacji, albo typu zwykle przypisywanego rządowi centralnemu, do zarządzania na własną odpowiedzialność i dla dobra mieszkańców zasadniczą częścią spraw publicznych”, przy czym „zasada samorządności regionalnej powinna być uznana w konstytucji w możliwie najszerszym zakresie”, a „zakres samorządności regionalnej” i „kompetencje regionów (…) winny być uznane przez konstytucję, ustawę, statut regionu lub przepisy prawa międzynarodowego” (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 i 2 projektu).

Polska nie ratyfikowała umów międzynarodowych dotyczących współpracy międzyregionalnej ani nie uregulowała tego zagadnienia w Konstytucji. Polskie województwo nie uzyskało statusu autonomicznego, którego modelowym przykładem są niemieckie czy austriackie landy, wyposażone we własne konstytucje, parlamenty, rządy. Przykładowo, art. 24 ust. 1 Ustawy Zasadniczej RFN upoważnia landy do dokonywania, za zgodą Rządu Federalnego, transferu praw zwierzchnich na rzecz instytucji transgranicznych w sąsiednich regionach, a art. 16 ust. 1 Konstytucji Austrii – do zawierania umów z graniczącymi z Austrią państwami lub ich częściami składowymi. Współpraca transgraniczna nie wszędzie stanowi jednak zasadę konstytucyjną. Np. we Francji zakres współpracy określony jest tylko ustawą o administracji terytorialnej Republiki (art. 131-132). Przyznaje ona wszystkim władzom lokalnym prawo do nawiązywania współpracy przekraczającej stosunki sąsiedzkie i udostępniania obcym władzom udziałów w towarzystwach publicznych świadczących usługi o charakterze publicznym we wspólnym interesie⁸.

Trudno powiedzieć, w jakim stopniu województwa powstałe po 1 stycznia 1999 roku spełniają kryteria definicji geograficznej (nie jest to wymóg ustawowy i u.s.w. nie przewiduje procedury zmiany granic województwa z powodu zmiany szeroko rozumianych warunków geograficznych i społecznych) w przyjętych umowach międzynarodowych⁹. Przykładowo, Wspólnotowa Karta Regionalizacji (załącznik do rezolucji Parlamentu Europejskiego o polityce regionalnej Wspólnoty i o roli regionów) kładzie nacisk na cechy geograficzne danego terytorium („wyraźna całość z geograficznego punktu widzenia”) albo na aspiracje ludności (chęć pobudzenia „rozwoju kulturalnego, społecznego i gospodarczego”), charakteryzującej się pewnymi wspólnymi cechami, zamieszkującej jednolite tereny, tworzące „zamkniętą całość”. Żadna z powyższych umów międzynarodowych nie została zresztą przez Polskę ratyfikowana ani w inny sposób przyjęta, a przytoczone definicje euroregionu nie wiążą polskiego prawodawcy.

Na definicji geograficznej oparł się jednak ustawodawca tworząc powiaty, które nie otrzymały zresztą statusu wspólnot regionalnych. Zgodnie z art. 1 i art. 3 u.s.p., powiat, stanowiący „lokalną wspólnotę samorządową” wraz z „odpowiednim terytorium” jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje „całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu. Przy tworzeniu, łączeniu, podziale, znoszeniu powiatów i ustalaniu ich granic należy dążyć do tego, aby powiat obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych”. Powiaty tworzone są przez RM, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nazwy powiatów, siedziby ich władz oraz gminy wchodzące w ich skład określane są rozporządzeniem. „Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie powiatów oraz określanie ich granic” może odbywać się na wniosek, na zasadach określonych w rozporządzeniu RM. „Powiat ma osobowość prawną”, a jego mieszkańcy „tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową” (art. 1 ust. 1 i 2 u.s.p.).

Natomiast pojęcie współpracy transgranicznej, nie zdefiniowane w polskim prawodawstwie, znalazło swoje unormowanie w Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, sporządzonej w Madrycie 21 maja 1980 roku (dalej: Konwencja), która w stosunku do Polski weszła w życie 19 czerwca 1993 roku21. Jeszcze pod rządami Małej Konstytucji została ona ratyfikowana bez zezwolenia Sejmu, mimo że zawierała postanowienia modyfikujące polskie ustawodawstwo. Z dniem 17 października 1997 r. uzyskała ona, na mocy art. 241 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 Konstytucji, status umowy ratyfikowanej za zgodą Sejmu, tj. przysługuje jej pierwszeństwo przed ustawami, jeśli ich treści nie można z nią pogodzić (art. 91 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 Konwencji, „współpracę transgraniczną stanowi każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwu lub większej liczby Umawiających się Stron, jak również zawarcie i przyjęcie porozumień koniecznych do realizacji tychże zamierzeń (…). W myśl niniejszej Konwencji wyrażenie „wspólnoty i władze terytorialne” odnosi się do jednostek, urzędów i organów realizujących zadania lokalne i regionalne oraz uważanych za takie przez prawo wewnętrzne każdego państwa. Każda z Umawiających się Stron może jednak w momencie podpisywania Konwencji w formie późniejszego powiadomienia Sekretarza Generalnego Rady Europy określić jednostki, urzędy i organy, jak również przedmiot i formy działania, co do których zamierza ograniczyć zakres stosowania niniejszej konwencji bądź które zamierza wyłączyć z zakresu jej stosowania”. W tak szeroko zakreślonych ramach mieszczą się zarówno organy administracji rządowej, jak i samorząd, szczebla zarówno lokalnego, jak i regionalnego, chyba że dane państwo skorzysta z prawa ograniczenia zakresu związania konwencją (Polska nie skorzystała z tego prawa). Wskazuje na to również treść załącznika do Konwencji, obejmującego m.in. wzory porozumień międzypaństwowych, w tym wzór porozumienia o regionalnych uzgodnieniach transgranicznych¹⁰.

Pojęcie współpracy międzyregionalnej nie jest definiowane ani w prawie polskim, ani w międzynarodowym. Projekt Karty z 3 lipca 1996 r. wskazuje tylko, że współpraca międzyregionalna „powinna być prowadzona zgodnie z prawem wewnętrznym i międzynarodowymi zobowiązaniami państwa” (art. 76 u.s.w. dodaje tu jeszcze zgodność z polityką zagraniczną państwa, co nie wydaje się odpowiadać duchowi współpracy regionalnej).