Już od początku 1998 roku sytuacja w Kosowie ulegała coraz większemu zaostrzeniu, a wizja porozumienia Serbów z Albańczykami stawała się coraz mniej prawdopodobna. W odpowiedzi na demonstracje i powstanie ruchu opory rząd Slobodana Miloševicia słał przeciw kosowskim wsiom policję i wojsko. W akcjach pacyfikacyjnych, siły serbskie wykorzystywały przeciw ludności cywilnej i słabo uzbrojonym bojownikom Armii Wyzwolenia Kosowa ciężką artylerię, czołgi i helikoptery. Serbscy przywódcy wciąż powtarzali frazesy „o gotowości do negocjacji”, a tymczasem wyższe stanowiska państwowe w serbskim i jugosłowiańskim rządzie obejmowali skrajni nacjonaliści z Vojislavem Šešeljem na czele.
Problem Kosowa to jeszcze jeden przykład fatalnych w skutkach „konfliktów historycznych” które od wieków uniemożliwiają porozumienie między narodami bałkańskimi. Choć Serbem był (jeszcze w 1998 roku) co dziesiąty mieszkaniec Kosowa, to niemal całe serbskie legendarium narodowe związane jest z tym regionem, uważanym za „kolebkę narodu”. To tutaj znajdują się najstarsze zabytki państwowości serbskiej, tu leży Kosowe Pole symbol walki Serbów z najazdem tureckim. Po przegranej wojnie w Chorwacji i Bośni utrata Kosowa, w mniemaniu znacznej części społeczeństwa i elit politycznych, stałaby się symbolem ostatecznej utraty domeny narodowej. Chociażby z tego powodu uzyskanie niepodległości, a w istocie prawa do przyszłej integracji z Albanią przez kosowskich Albańczyków i przez to realizacji idei „Wielkiej Albanii”, uważane było przez Serbów za nierealne. Stworzyłoby to precedens o nieobliczalnych skutkach, mogący doprowadzić do rewizji granic na skalę europejską. Serbscy przywódcy wiedzieli, że politycy zachodni musieli brać to pod uwagę i dlatego próbowali doprowadzić do zakończenia konfliktu na swoich warunkach.
Serbska polityka narodowościowa była eufemizmem skrywającym działania polegające na odbieraniu mniejszościom autonomii, prawa do pielęgnowania kultury i posługiwania się własnym językiem w szkołach i urzędach. Instrumentem wspierającym zakazy i ograniczenia była zdominowana przez Serbów lokalna administracja, a argumentem ostatecznym okazała się policyjna pałka i kary więzienia dla opornych. W ramach nowej Jugosławii, autonomii pozbawieni zostali zresztą nie tylko kosowscy Albańczycy, ale także mniejszości narodowe w Wojwodinie, głównie Węgrzy.
Serbskie władze zarzucały Albańczykom terroryzm i miały w tym względzie zupełną rację. Armia Wyzwolenia Kosowa kontrolowała faktycznie obszar kilkudziesięciu kilometrów kwadratowych w okolicach Drenicy, prowadziła walkę partyzancką i często porównywano ją w metodach działania do Irlandzkiej Armii Republikańskiej (IRA). Było to jednak, szczególnie w początkowym okresie, ugrupowanie słabe, nie mogące liczyć na znaczące poparcie z zewnątrz. Mimo to belgradzcy politycy, w swych atakach na UÇK, odwracali kolejność przyczyn i skutków, ponieważ partyzantka albańska powstała po latach represji i po odmowie uznania wyników wyborów w Kosowie jako forma samoobrony. Trudno się zatem dziwić, że przywódca Albańczyków Ibrahim Rugova z niechęcią podszedł do rozmów o przywróceniu autonomii. Tym bardziej, że serbskie oddziały paramilitarne – wbrew żądaniom zachodnich polityków- zamiast wycofywać się z terenu konfliktu, okopywały się i umacniały swą pozycję na zajęmowanych obszarach.
Dnia 29 kwietnia 1998 roku w Rzymie spotkali się przedstawiciele Stanów Zjednoczonych, Rosji, Wielkiej Brytanii, Francji, Niemiec i Włoch tworzący Grupę Kontaktową by zastanowić się nad dalszymi działaniami w celu rozwiązania kryzysu bałkańskiego, w którym kwestia Kosowa zajmowała centralne miejsce. Wcześniej Waszyngton postawił warunek, że jeśli nie zostaną wprowadzone nowe sankcje wobec Belgradu, to USA wystąpią z Grupy Kontaktowej, która „kompromituje się z powodu swej nieskuteczności”. Sankcje zostały wprowadzone a najważniejszą okazało się być embargo na inwestycje zagraniczne w Jugosławii. Była to reakcja na postawę Belgradu, który- zdaniem państw Zachodnich- blokował rozwiązanie konfliktu z mniejszością albańską w Kosowie. Do embarga przyłączyły się także Kanada i Japonia. Tradycyjnie przeciwna temu była Moskwa, a rosyjski szef dyplomacji Jewgenij Primakow przestrzegał przed „przedwczesnymi decyzjami, które mogą drogo kosztować stabilność europejską”.
Grupa Kontaktowa wielokrotnie wysyłała na Bałkany misje pokojowe z udziałem dyplomatów amerykańskich Richarda Holbrooke’a i Roberta Gelbarga usiłując zawrzeć jakieś porozumienie. Spotykało się to z gorącym poparciem kosowskich Albańczyków i z równie negatywną reakcją Serbów, którzy powoływali się na referendum z 23 kwietnia 1998 r. w którym społeczeństwo serbskie opowiedziało się przeciw mediacji zagranicznej. Rozmowy dyplomatów zachodnich o pokojowe zakończenie konfliktu toczyły się w tle ciągłych walk w prowincji i widać było, że Serbowie nie zrezygnują z rozwiązania kwestii albańskiej za pomocą wojska i policji, a i strona albańska (UÇK) widziała sens prowadzenia dalszej, choćby nierównej, walki.
W związku z tym NATO, zajmując z góry pozycję antyserbską, zaczęło rozważać ewentualną interwencję wojsk Sojuszu w Kosowie. Jego zdaniem akcja ta byłaby konieczna, gdyby napięcie w Kosowie gwałtownie wzrosło. Pod koniec maja nowa ofensywa serbska zmusiła tysiące albańskich cywilów do opuszczenia swych domów i do przejścia granicy z Albanią i Macedonią. Odpowiedzią na to sojusz postanowił wysłać do tych państw misje wojskowe, których zadaniem było zorientowanie się w sytuacji pod kątem ewentualnego rozmieszczenia tam nowych oddziałów sojuszu. Sojusz ostrzegł też, że jeśli nie uzyska on zgody na interwencje w Kosowie od Rady Bezpieczeństwa ONZ, to jeżeli będzie taka konieczność, sojusz rozpocznie działania wojskowe w tym regionie na „podstawie innych rozwiązań prawa międzynarodowego”.
Podstawa prawna ewentualnej interwencji NATO w Kosowie była bardzo ważna, gdyż, w przeciwieństwie do kryzysu w Bośni, sojusz nie był zaproszony przez władze kraju, na którego terytorium mogła zostać przeprowadzona operacja. Nie można było powołać się na obronę państw członkowskich, gdyż polityka władz w Belgradzie nie zagrażała żadnemu z krajów sojuszu. Istniało zatem niebezpieczeństwo, że z punktu widzenia prawa międzynarodowego misja w Kosowie zostałaby uznana za precedensową agresje sojuszu na suwerenny kraj. Naturalnymi przeciwnikami interwencji była przez cały czas „tradycyjna sojuszniczka” Belgradu Rosja, której zgoda jednak, co wielokrotnie podkreślali zachodni dyplomaci, nie była warunkiem rozpoczęcia działań sojuszu.
Na razie jednak NATO ograniczyło się tylko do demonstracji siły jaką niewątpliwie były manewry wojskowe przeprowadzone w czerwcu pod kryptonimem „Nieugięty Sokół” na terytorium Albanii i Macedonii. W manewrach brały udział łącznie 84 samoloty bojowe z 13 państw NATO.
Problem Kosowa został też poruszony w Moskwie podczas oficjalnej wizyty w Rosji Slobodana Miloševicia w połowie czerwca 1998 r. Rosja zapowiedziała ogłoszenie alternatywnego projektu rozwiązania problemu Kosowa. Jego podstawą miał być dialog Belgrad-Priština. Plan ten przewidywał monitoring granic Jugosławii z Albanią i Macedonią, ale- w przeciwieństwie do propozycji pozostałych członków Grupy Kontaktowej- Rosja nie zgadzała się na obecność w Kosowie oddziałów NATO.
Po przeprowadzeniu przez NATO operacji „Nieugięty Sokół” stanowisko Moskwy wobec Sojuszu uległo znacznemu pogorszeniu. Fakt, że Sojusz przeprowadził te manewry w przeddzień przyjazdu do Moskwy Miloševicia, miał też swój wydźwięk propagandowy.
Rozmowy Miloševicia z prezydentem Jelcynem nie przyniosły większych zmian w podejściu Miloševicia do metod rozwiązania kryzysu kosowskiego. Najważniejszym efektem tej wizyty było wspólne 9-o punktowe oświadczenie podpisane przez Miloševicia i Jelcyna. Zawierało ono zobowiązanie „do niezwłocznego wznowienia” rozmów z liderami Albańczyków z Kosowa (z wyłączeniem członków UÇK), a także oświadczenie o konieczności „zachowania integralności terytorialnej Federalnej Republiki Jugosławii”. Rozmowy przedstawicieli władz serbskich z przedstawicielami albańskiej ludności z Kosowa miały dotyczyć „wszystkich problemów, nie wyłączając dowolnych form autonomii zgodnych ze standardami międzynarodowymi”. Równocześnie rząd w Belgradzie zobowiązał się do zaprzestania działań represyjnych wobec albańskiej ludności cywilnej. W dokumencie jest także mowa o tym, iż przedstawiciele dyplomatyczni państw i organizacji międzynarodowych akredytowani w Belgradzie będą mogli bez jakichkolwiek ograniczeń zapoznawać się z sytuacją w Kosowie. Zobowiązanie to dotyczyło również pozostawienie wolnej ręki organizacjom humanitarnym, którym władze serbskie przez cały czas utrudniały działalność. Milošević zagwarantował także możliwość powrotu uchodźców, którzy opuścili swe domy w toku ostatnich walk. Odmówił jednak ograniczenia liczby wojsk stacjonujących w Kosowie, oświadczając, że „nie ma żadnych powodów by jugosłowiańska armia nie mogła znajdować się w dowolnym miejscu Jugosławii”.
Wspólne oświadczenie podpisane przez obu prezydentów zostało przyjęte przez media w Moskwie i Belgradzie jako ich wspólny sukces polityczny. W USA i w krajach UE efekty rozmów w Moskwie zostały przyjęte sceptycznie, gdyż nie zaakceptowane zostało przez Miloševicia główne żądanie dotyczące wycofania sił zbrojnych z Kosowa co było warunkiem podjęcia rozmów o znaczeniu politycznym. Pogląd ten podzielali także albańscy liderzy z Kosowa, którzy swój udział w rozmowach cały czas uzależniali od zaprzestania działań wojennych prowadzonych od ponad trzech miesięcy przez policję i wojsko FRJ, których efektem do tej pory było ok. 300 zabitych i 65 tys. uchodźców.
Pod koniec czerwca sytuacja w Kosowie, spowodowana nową ofensywą Serbów w rejonie Dečani, była już na tyle groźna a Sojusz na tyle zwarty i gotowy do interwencji, że doszło do prawdziwej ofensywy dyplomatycznej. Ofensywa ta miała na celu rozwiązania konfliktu serbsko-albańskiego jeszcze drogą pokojową w której argument siły miał przyspieszyć rokowania. Do mediów zaczęły przedostawać się przecieki dotyczące planów interwencji NATO w Kosowie, przewidującej szereg działań od sparaliżowania węzłów komunikacyjnych, poprzez ataki lotnicze na wybrane cele wojskowe w całej Jugosławii, aż po wykorzystanie sił lądowych.
Oficjalne stanowisko Sojuszu zostało przedstawione 29 lipca na posiedzeniu jego najwyższego organu, Rady Atlantyckiej, na którym ogłoszono, że NATO niemal na pewno zdecydowało by się na interwencje w Kosowie w trzech przypadkach:
- Jeśli konflikt przekroczył by granice Jugosławii,
- Jeśli Macedonii będzie groził rozpad,
- Jeśli wojska serbskie przystąpią do zakrojonych na szeroką skalę czystek etnicznych na terenach zamieszkałych przez Albańczyków.
O sytuacji w Kosowie oraz ewentualnych operacjach wojskowych rozmawiali nieformalnie w Brukseli 7 sierpnia ambasadorowie NATO. Uzyskali oni poparcie ze strony Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) i jej przewodniczącego Lluisa Marii de Puig. Spotkało się to jednak ze zdecydowanym sprzeciwem Rosji, która o żadnym ataku bez zgody Rady Bezpieczeństwa Narodów Bezpieczeństwa nie chciała nawet słyszeć. Nie zważając jednak na to, ogłoszone zostały publicznie plany interwencyjne Sojuszu:
Plan pierwszy, przewidywał skierowanie ok. 55 tys. żołnierzy, którzy mieli by nadzorować przerwanie ognia w Kosowie.
Plan drugi, przewidywał skierowanie znacznie większych sił, których zadaniem byłoby wymuszenie zawieszenia broni. W tym przypadku operacja wojskowa byłaby prowadzona z terenu Grecji, Albanii, Macedonii, Bułgarii, Rumunii i Węgier.
Pod koniec września 1998 r. ujawniona została masakra popełniona przez Serbów na 18 Albańczykach w trakcie działań operacyjnych serbskich sił bezpieczeństwa i armii jugosłowiańskiej w miejscu zwanym lasem drenickim w środkowym Kosowie. Fakt ten został wykorzystany przez część państw skupionych w NATO do zaostrzenia swego stanowiska wobec zapowiadanej interwencji wojskowej.
Decydujący dla rozwoju wydarzeń okazał się raport Kofiego Annana, przedstawiony 5 października, na posiedzeniu Rady Bezpieczeństwa, dotyczy sytuacji panującej w Kosowie. Według raportu w prowincji toczyły się walki i prowadzona była przez Serbów strategia czystek etnicznych czego dowodem było wykrycie wyżej wspomnianej masakry. Prezydenci Stanów Zjednoczonych, Bill Clinton i Francji Jocques Chirac oświadczyli, że jeśli Serbowie nie powstrzymają się od dalszych walk i nie wycofają się do koszar to nastąpi atak sojuszu popieranego w tym względzie przez Unię Europejską. Prezydent Francji w rozmowie telefonicznej poprosił prezydenta Jelcyna o wzmożenie prze Rosję nacisku na władze w Belgradzie, by odstąpiły od ofensywy w Kosowie, na co ten wyraził zgodę. Mimo to minister spraw zagranicznych Rosji Igor Iwanow publicznie oświadczył, że Moskwa zawetuje każdy ruch ONZ, który miałby prowadzić do akcji sił powietrznych NATO przeciwko Jugosławii. W podobnym tonie wypowiadał się minister obrony Igor Siergiejew przestrzegając, że naloty paktu na pozycje serbskie doprowadzą do tego, że odżyje zimna wojna, a Duma odłoży ratyfikację układu o redukcji nuklearnej broni strategicznej START II.
Do Belgradu przyjechała misja ostatniej szansy, delegowana przez Grupę Kontaktową w skład której wchodził po raz kolejny Richard Holbrooke. Żądania państw zachodnich były niezmienne: Serbowie musieli wycofać swe siły z Kosowa i rozpocząć rozmowy z przedstawicielami kosowskich Albańczyków. Misja ta okazała się jednak bezowocna a wojska sojuszu zostały postawione w stan najwyższej gotowości.
Sytuacja ta trwała do 13 października 1998 r., kiedy to Slobodan Milošević przyjął żądania Sojuszu odwlekając tym samym planowany przez niego atak. W specjalnym oświadczeniu rząd serbski zapowiedział, że do jesieni 1999 roku w prowincji odbędą się wybory, przeprowadzone pod nadzorem ONZ. Milošević zgodził się, aby na terenie Kosowa zostało rozmieszczonych ok. 2 tys. obserwatorów międzynarodowych pracujących w misji weryfikacyjnej OBWE. Zadaniem tej grupy była kontrola wypełniania przez Jugosławie warunków rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1199 z 23 września 1998 roku (zob. aneks nr 7). Członkowie misji otrzymali gwarancje bezpieczeństwa, prawo do swobodnego poruszania się oraz status dyplomatyczny. Misja otrzymała wsparcie lotnicze w skład którego wchodziło również lotnictwo wojskowe. Milošević zgodził się też wycofać z Kosowa oddziały wojska i policji oraz umożliwić powrót do domów 250 tys. albańskich uchodźców.
Jednak od przyjęcia warunków sojuszu do ich realizacji droga była daleka i mimo oficjalnego wstrzymania walk wojska serbskie nadal nie opuszczały Kosowa. Sojusz zawarł 16 października porozumienie z Miloševiciem, w którym o dziesięć dni zostało przedłużone ultimatum dotyczące wycofania sił jugosłowiańskich z zajmowanych pozycji. Podpisano też porozumienie dotyczące lotów patrolowych jakie miały by odbywać samoloty Sojuszu nad Kosowem (kryptonim operacji – Orle Oko).
NATO zorganizowało też specjalny oddział ratunkowy składający się z helikopterów, który miałby interweniować w razie bezpośredniego zagrożenia dla misji OBWE.
Rada Bezpieczeństwa ONZ wydała 24 października 1998 r. rezolucję nr 1203 (zob. aneks nr 8) wzywającą władze jugosłowiańskie do bezzwłocznego wypełnienia poprzednich rezolucji ONZ i wycofania wojsk z Kosowa. Jednak by uniknąć rosyjskiego veta w uchwalonym dokumencie nie wspomniano o możliwości użycia siły wobec Belgradu. Z żądaniem wycofania wojsk jugosłowiańskich i serbskiej policji do 27 października wystąpili również przedstawiciele NATO, którzy prowadzili w tym czasie rozmowy z Miloševiciem oraz szefem sztabu generalnego Momcilo Perisiciem.
